Los embalses de la cabecera del Tajo están, en este momento, a niveles relativamente altos. Más altos, desde luego, que la media de las últimas décadas. Esta circunstancia —en sí misma positiva— tiene un efecto secundario que conviene nombrar con claridad: proporciona una coartada perfecta para seguir sin actuar.
Las sentencias del Tribunal Supremo han despejado ya todas las excusas jurídicas. Los caudales ecológicos del Tajo tienen respaldo legal sólido y jurisprudencia consolidada. Las Reglas de Explotación llevan años sin adaptarse a esa nueva realidad, incumpliendo además el plazo establecido en el propio Real Decreto 35/2023. Sin embargo, el proceso de reforma sigue sin iniciarse formalmente. La razón no es técnica ni jurídica. Es más sencilla que eso: cuando los embalses están llenos, resulta difícil explicar que hay un problema. Y lo que resulta difícil de explicar tiende a aplazarse. Es un ejemplo claro del patrón del “ciclo hidro‑ilógico” definido por I.R. Tannehill en 1947: olvidar la sequía en cuanto pasa.
El patrón no es nuevo. Cuando hay problemas, se argumenta que no es el momento de tomar decisiones en caliente, que las medidas estructurales deben esperar a que la crisis remita, que las urgencias del abastecimiento no permiten el lujo de reformas de fondo. Cuando no los hay, que para qué alterar un sistema que en ese momento funciona, que cualquier cambio generará conflicto, que es mejor no despertar lo que está dormido. La conclusión práctica de ambas premisas —nunca actuar bajo presión, nunca actuar sin ella— es siempre la misma: no actuar. La diferencia respecto a episodios anteriores es que ahora esa inacción tiene un nombre jurídico: incumplimiento.
Una herramienta técnica con mandato legal
Las Reglas de Explotación del trasvase Tajo-Segura no son un acuerdo político entre territorios. Son un instrumento técnico con un mandato legal preciso, establecido en la Ley 21/2015: dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales.
Conviene leer este mandato con atención, porque no dice lo que algunos quisieran que dijera. No dice maximizar los trasvases. No dice optimizar el aprovechamiento del acueducto. Dice estabilidad y minimización de la excepcionalidad. Ese es el único objetivo legal que justifica su modificación por Real Decreto.
Desde esa perspectiva, el historial de las Reglas vigentes es el de un fracaso documentado. Desde la entrada en vigor de las Reglas en 1997, y más desde el cambio de 2014, el sistema ha pasado períodos prolongados en situación de excepcionalidad hidrológica, convirtiendo lo que debería ser infrecuente en algo rutinario. No porque la hidrología fuera especialmente adversa en términos históricos, sino porque las Reglas estaban concebidas para extraer el máximo posible en cuanto hubiera agua, sin preservar las reservas que permiten atravesar los períodos secos con continuidad en los envíos.
Mantener esas Reglas sin modificarlas no es una posición neutral. Es conservar un instrumento que ya ha demostrado producir sistemáticamente el resultado que tenía prohibido producir. Y que, además, ya no describe el sistema que regula: los caudales ecológicos del Tajo son vigentes desde el Real Decreto 35/2023, con jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo. Las Reglas actuales operan como si eso no hubiera ocurrido.
La inacción no es neutralidad técnica. Es negligencia con apariencia de prudencia.
La trampa de los años buenos
Los dos últimos años hidrológicos han sido relativamente favorables. Las aportaciones han superado la media del período reciente, los embalses han recuperado niveles y los volúmenes trasvasados han sido superiores a los de años anteriores. Este hecho se presenta en algunos sectores como una validación del sistema actual.
Pero un buen año hidrológico no valida unas Reglas de Explotación. Las Reglas de Explotación no se diseñan para funcionar cuando hay agua abundante. Se deben diseñar para funcionar cuando el agua escasea, y para que en los años de abundancia se acumulen las reservas que permiten atravesar los años secos con estabilidad.
Las Reglas actuales hacen lo contrario. Están concebidas para extraer el máximo en cuanto los embalses superan ciertos umbrales, vaciándolos antes de que llegue el siguiente ciclo seco. El resultado es un patrón conocido: recuperaciones incompletas seguidas de vaciados rápidos, con el sistema oscilando entre breves episodios de normalidad y largos períodos de restricción o emergencia. En el caso de Entrepeñas y Buendía no es achacable a las sequías, sino a una mala gestión que no aprovecha su gran capacidad de regulación para adaptarse a la irregularidad de las aportaciones.
Los años favorables recientes no han modificado ese patrón: lo han reproducido. Los trasvases por encima de la media no se han traducido en reservas más altas al final del ciclo, sino en un vaciado más rápido de lo acumulado. La capacidad de regulación hiperanual de Entrepeñas y Buendía —diseñada precisamente para almacenar en los años húmedos y liberar en los secos— sigue sin aprovecharse de manera sistemática.
Si llega un ciclo seco —que la serie histórica y las proyecciones climáticas sugieren como escenario probable— el sistema llegará antes a las situaciones de excepcionalidad, con menos colchón. La abundancia actual no es un argumento para no cambiar las Reglas. Es, si se analiza con rigor, un argumento para cambiarlas antes de que la próxima sequía ponga en evidencia el desatino que se está realizando.
La paradoja de los más interesados
Hay algo que merece reflexión detenida. Quienes más deberían interesarse en que el sistema regule bien —quienes más dependen de la estabilidad y continuidad de los suministros, quienes gestionan las administraciones públicas de las zonas receptoras, quienes dirigen explotaciones agrarias de alta tecnificación— son precisamente los que con más intensidad presionan para que las Reglas no cambien.
La paradoja es real y tiene consecuencias prácticas. Las Reglas vigentes no garantizan estabilidad: garantizan extraer lo máximo posible cuando hay agua, y restricción o emergencia cuando no la hay. Un sector que depende de la continuidad de los suministros debería preferir Reglas que minimicen la excepcionalidad, aunque eso suponga transferencias medias algo menores. Sin embargo, la posición dominante es la contraria: maximizar en los años buenos, y reclamar soluciones de emergencia en los malos.
Esta posición tiene una dificultad de fondo: el agua disponible en la cabecera del Tajo es la que la hidrología proporciona, no la que los usuarios del Trasvase necesitan o desean. La cuenca cedente no produce más agua porque los deseos de trasvase sean mayores. Las aportaciones a Entrepeñas y Buendía dependen de la precipitación, el deshielo y la regulación hidrogeológica en la cabecera del Tajo. Los caudales ecológicos son un requisito legal. Las demandas de la cuenca del Tajo son prioritarias. La evaporación es un fenómeno físico ligado al almacenamiento. Ninguno de esos factores es negociable ni se modifica por la vía de la presión política o la litigiosidad.
Exigir un trasvase que el sistema no puede mantener de forma sostenida no es una posición de defensa de intereses: es una posición contraria a esos intereses, porque perpetúa unas Reglas que garantizan la inestabilidad. Y resulta difícil de comprender desde la perspectiva de quienes se presentan como gestores sofisticados de un recurso escaso en un entorno de alta incertidumbre climática.
A todo ello se suma el papel de las Administraciones Autonómicas de las zonas receptoras. Su posición sistemática ha sido la de alinearse con las demandas de los regantes, trasladando al ámbito político —y judicial— un conflicto que tiene solución técnica. Lejos de ejercer una función de mediación o de impulsar alternativas en su propio territorio, han optado por la confrontación institucional como estrategia permanente. El resultado es una gobernanza del agua bloqueada en su base: las Administraciones que deberían liderar la adaptación de sus territorios a una menor disponibilidad hídrica estructural dedican sus recursos a impugnar la planificación que les obliga a hacerlo. Es una forma de irracionalidad institucional con consecuencias muy concretas: retrasa las soluciones, erosiona la confianza entre administraciones y deja a los propios usuarios en una situación de dependencia que nadie, desde esas Administraciones, tiene interés en resolver.
Las quejas y sus omisiones
Desde el sector trasvasista se alega con frecuencia que el Gobierno no ha ejecutado las infraestructuras alternativas previstas en los planes de cuenca para compensar la reducción de los envíos. Es una queja con parte de razón: hay actuaciones pendientes y retrasos acumulados en la planificación del Segura.
Pero la queja omite algunas cosas relevantes.
La primera es de orden físico: la disponibilidad de agua en la cabecera del Tajo no depende de las infraestructuras que se construyan en el Sureste. Los embalses de Entrepeñas y Buendía reciben las aportaciones que la hidrología de su cuenca proporciona, con independencia de cuántas desaladoras o conducciones existan aguas abajo del acueducto. Mejorar la infraestructura en la cuenca receptora puede ser necesario o conveniente, pero no aumenta el recurso disponible en origen.
La segunda es histórica. Durante décadas, el desarrollo de la desalación en el Sureste encontró resistencia activa en los propios sectores que hoy reclaman su impulso, por razones que combinaban el argumento del coste con la preferencia por mantener el trasvase como fuente principal. Esa posición tuvo consecuencias: ralentizó inversiones, generó incertidumbre y contribuyó a la dependencia estructural que hoy se lamenta.
La tercera es sobre iniciativa. El desarrollo de alternativas hídricas para el Sureste no puede depender exclusivamente de que la Administración construya y subvencione instalaciones llave en mano. En un sector que se define a sí mismo como motor económico del país, la ausencia de iniciativa privada en la desalación —sustituida por demandas de obra pública y precio regulado— contrasta con la energía desplegada en la litigiosidad contra la planificación hidrológica.
Esa litigiosidad, además, tiene un coste de oportunidad que con frecuencia se ignora. Los recursos públicos, tiempo y energía que la Administración destina a defender en los tribunales instrumentos ya validados por el Tribunal Supremo son recursos públicos, tiempo y energía que no se destinan a planificar, a ejecutar infraestructuras o a tramitar el Real Decreto que lleva años pendiente. El obstruccionismo no es inocuo. Tiene consecuencias concretas, y no siempre las que calcula quien lo practica.
Lo que los embalses no pueden hacer
Hay una tentación de pensar que el problema del trasvase Tajo-Segura es básicamente un problema de sequía. Que cuando llueve bien, el sistema funciona; que cuando llueve poco, hay restricciones; y que la gestión consiste en administrar esa variabilidad lo mejor posible.
Esta visión tiene un problema fundamental: confunde la variabilidad natural del recurso con el resultado de unas Reglas de gestión concretas. Las Reglas actuales no son una respuesta neutra a la hidrología. Son una elección, con consecuencias predecibles. Y esas consecuencias —la excepcionalidad recurrente, los embalses que no se recuperan, la inestabilidad crónica— no son el resultado inevitable de la sequía. Son, en buena medida, el resultado de unas Reglas diseñadas para un sistema que ya no existe hidrológicamente y que, además, han quedado desconectadas del marco legal vigente desde 2023.
Los embalses de Entrepeñas y Buendía tienen una capacidad de regulación excepcional. Fueron diseñados para gestionar la variabilidad plurianual del recurso, acumulando en los ciclos húmedos para sostener los usos en los secos. Esa capacidad es el principal activo estratégico del sistema, y lleva décadas sin aprovecharse de forma sistemática. Las Reglas vigentes la infrautilizan. Una buena reforma las diseñaría para aprovecharla.
La naturaleza del problema es conocida. El diagnóstico está disponible. El marco legal habilita la solución. Lo que falta no es conocimiento técnico ni cobertura jurídica.
Lo que falta es la decisión de actuar.