Durante años, la revisión de las Reglas de Explotación del trasvase Tajo-Segura ha estado atrapada en una curiosa parálisis. Había que esperar a los planes hidrológicos. Luego, a los caudales ecológicos. Después, a las sentencias del Tribunal Supremo. Siempre había una razón —razonable en apariencia— para no actuar.
Pues bien: el Tribunal Supremo ya ha hablado. La sentencia 515/2025, de mayo de 2025, ha dejado sin efecto el escalonamiento temporal de los caudales ecológicos en el eje del Tajo previsto hasta 2027. En las zonas protegidas —que cubren la totalidad del tramo entre Bolarque y Valdecañas, incluyendo Aranjuez, Toledo y Talavera— los caudales ecológicos plenos deben aplicarse ya. No en 2027. Ahora.
La consecuencia práctica es directa: de los distintos escenarios que se contemplaban para actualizar las reglas, solo el más exigente —el que incorpora los caudales ecológicos completos en todo el eje del Tajo hasta Azután— tiene ya relevancia operativa. Los escenarios intermedios, pensados para un periodo transitorio, han quedado superados por la realidad jurídica.
Se han despejado, por tanto, las excusas para la inacción. Pero eso no significa que se haya despejado el camino. Porque el problema de fondo no era cuándo actuar, sino cómo. Y ahí es donde el debate sigue sin producirse con la profundidad que merece.
Las sentencias pendientes no son excusa
Quedan por resolverse recursos contra los planes hidrológicos del Tajo y del Segura. Y no falta quien utilice esta circunstancia como argumento para aplazar, una vez más, la modificación de las Reglas de Explotación. Una cautela que, analizada con rigor, no se sostiene.
En primer lugar, porque la línea jurisprudencial ya está consolidada. No estamos ante un pronunciamiento aislado ni ante una doctrina vacilante. El Tribunal Supremo ha confirmado de forma reiterada la validez del régimen de caudales ecológicos del Tajo, ha avalado los planes hidrológicos del tercer ciclo y ha establecido que el caudal ecológico no es un uso del agua, sino una restricción que condiciona todo el sistema de explotación. La STS 515/2025 no inauguró esa línea: la culminó. Las sentencias que restan se producirán en un marco doctrinal que ya está definido.
En segundo lugar, porque las Reglas de Explotación son, por su propia naturaleza, un instrumento adaptable. Es lo que las distingue de una ley o un plan hidrológico: están diseñadas para ajustarse cuando cambian las condiciones. Si una futura sentencia introdujera alguna modificación relevante en el marco de referencia, las reglas podrían —y deberían— adaptarse a ella, exactamente igual que deben adaptarse ahora a los caudales ecológicos plenos. Ese es precisamente su propósito: ser ágiles frente a los cambios.
Convertir la existencia de recursos pendientes en motivo de parálisis equivale a trasladar una decisión de gestión a un ámbito que no le corresponde. No es prudencia jurídica. Es una forma de eludir una responsabilidad que ya está claramente delimitada en la normativa vigente, empezando por la propia disposición final segunda del Real Decreto 35/2023, cuyo plazo para la adaptación de las reglas lleva tiempo vencido.
Un blanco equivocado
Los diferentes informes del Centro de Estudios Hidrográficos (CEH) sobre las Reglas de Explotación tienen una modelización hidrológica competente y datos actualizados. Su método de cálculo es básicamente el mismo en las sucesivas actualizaciones de la regla desde que existe el trasvase.
Lo que sí está en cuestión es la pregunta que el informe intenta responder. El CEH busca la combinación de parámetros que maximiza el volumen medio trasvasado, sujeto a ciertas restricciones de probabilidad sobre las situaciones excepcionales. Es decir, parte de la premisa de que el objetivo principal de las reglas es sacar el máximo de agua posible del sistema, procurando —teóricamente— que la excepcionalidad no se descontrole demasiado.
El problema es que este planteamiento lleva décadas produciendo resultados insatisfactorios. Las sucesivas reglas diseñadas con este enfoque —las de 2014, su modificación de 2021 y ahora la propuesta de 2024— comparten un patrón común: prometen volúmenes medios atractivos, pero generan una gestión crónicamente inestable, con el sistema oscilando entre breves episodios de abundancia y largos periodos de restricción o emergencia.
La expresión coloquial para este fenómeno sería la del chiste del borracho y la farola: se busca donde hay luz, no donde se perdieron las llaves. Se optimiza lo que se sabe medir —el volumen medio— sin cuestionar si la pregunta que se está respondiendo es la correcta.
¿Para qué sirven las Reglas de Explotación?
La legislación es bastante clara en este punto, aunque a menudo se pase de largo. La Ley 21/2015 establece que los parámetros de las Reglas de Explotación pueden modificarse por Real Decreto con un único objetivo: dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales.
Conviene leer esto con atención, porque no dice lo que muchos quisieran que dijera. No dice “maximizar los trasvases”. No dice “optimizar el rendimiento del acueducto”. Dice estabilidad y minimización de la excepcionalidad. Estos son los criterios que la propia norma fija como razón de ser de cualquier modificación.
Desde esta perspectiva, el historial de las Reglas de Explotación es un fracaso documentado. Desde la entrada en vigor de la regla de 2014, el sistema ha pasado periodos prolongados en niveles 3 y 4 —excepcionalidad y ausencia de trasvase—, convirtiendo lo supuestamente excepcional en rutinario. Y este no es un problema de sequías imprevistas. Es la consecuencia directa de unas reglas diseñadas para extraer más de lo que el sistema puede dar de forma sostenida.
La paradoja es didáctica: reglas cuyo mandato legal es evitar la excepcionalidad producen excepcionalidad de forma sistemática. Y cada vez que esto ocurre, se plantea una nueva actualización… con la misma metodología que generó el problema.
Dos filosofías, dos resultados
El debate técnico de fondo se reduce a una elección entre dos filosofías de gestión.
La primera —la que inspira históricamente las propuestas del CEH— parte de la capacidad teórica del sistema y busca utilizarla al máximo. El razonamiento es: si la serie histórica de aportaciones tiene una media determinada, la regla óptima es aquella que extrae el mayor volumen posible sin provocar un colapso estadísticamente frecuente. La evaporación, en esta lógica, es una pérdida a minimizar: cuanto más bajos estén los embalses, menos agua se evapora, y más queda disponible para trasvasar.
La segunda filosofía invierte la pregunta. En lugar de partir de cuánto se quiere extraer y diseñar reglas que lo permitan, parte de cuánto puede dar el sistema de forma sostenida y diseña reglas que protejan esa capacidad. Aquí la regulación hiperanual de los embalses no es un coste a minimizar, sino un activo estratégico: tener los embalses razonablemente llenos —aprovechando su enorme capacidad de almacenamiento para amortiguar las variaciones entre años húmedos y secos— es precisamente lo que permite ofrecer trasvases estables y predecibles.
La diferencia entre ambos enfoques no es académica. Produce resultados radicalmente distintos.
El primer enfoque genera un patrón de sobreexplotación: recuperaciones incompletas de los embalses inmediatamente seguidas de vaciados agresivos, con frecuentes caídas a niveles críticos. El volumen medio trasvasado esconde una volatilidad que hace imposible cualquier planificación seria en la cuenca receptora. Y en la cuenca cedente, los embalses permanecen crónicamente a niveles bajos, comprometiendo usos recreativos, ambientales y la propia capacidad de respuesta ante contingencias.
El segundo enfoque produce un trasvase medio cuantitativamente algo menor —al aumentarse la evaporación por tener niveles mayores de embalse—, pero incomparablemente más estable. Los embalses se mantienen en niveles saludables, las situaciones de excepcionalidad prácticamente desaparecen y, paradójicamente, la cuenca receptora obtiene mayor seguridad de suministro: menos agua en promedio, pero entregada con una regularidad que permite planificar.
En términos coloquiales: la primera filosofía es la del agricultor que cosecha hasta la semilla de siembra porque necesita ingresos inmediatos, y luego se asombra de que la cosecha siguiente sea peor. La segunda es la del agricultor que guarda semilla suficiente, acepta una cosecha algo menor este año, pero puede seguir sembrando el próximo.
La trampa del periodo de referencia
Hay un aspecto técnico que, sin entrar en cifras, conviene explicar por su importancia conceptual.
Las aportaciones a los embalses de Entrepeñas y Buendía no son constantes en el tiempo. Desde 1980, se registró una caída significativa respecto al periodo anterior —lo que se conoce como “efecto 80″—. Y desde 2009, se ha producido una nueva reducción sustancial respecto al ya mermado periodo 1980-2009.
La propuesta del CEH realiza sus cálculos promediando toda la serie 1980-2023. Esto tiene una apariencia de prudencia estadística —usar la serie más larga posible—, pero en la práctica produce un espejismo: diluye el periodo reciente, más seco, con décadas anteriores más húmedas, generando unos estadísticos que no representan la realidad hidrológica actual.
Es como si, para dimensionar la capacidad de carga de un puente, utilizáramos la media entre el tráfico de 1990 y el de hoy. El dato resultante no sería ni el de entonces ni el de ahora: sería un número que no se corresponde con ninguna realidad.
Tratar el periodo 2009-2023 como una anomalía pasajera —una sequía que eventualmente terminará— y diseñar las reglas para un escenario medio que incluye décadas más favorables, es una apuesta arriesgada. Máxime cuando las proyecciones de cambio climático no apuntan precisamente a una recuperación de los caudales.
Una gestión prudente tomaría el periodo reciente como la referencia más probable para el futuro inmediato, y diseñaría reglas capaces de funcionar razonablemente en ese escenario. Si la hidrología mejora, las reglas seguirán funcionando —simplemente los embalses estarán más llenos y habrá más trasvase—. Pero si se mantiene o empeora, el sistema no colapsará.
Lo que puede hacerse ya y lo que requiere más tiempo
Aquí es donde conviene no confundir dos debates que a menudo se mezclan.
Hay elementos de la gestión del trasvase que pueden —y deben— modificarse por Real Decreto: los volúmenes de trasvase en cada nivel, los umbrales de acceso a esos niveles, las curvas de excepcionalidad. Son los parámetros operativos de las Reglas de Explotación, y la Ley 21/2015 habilita expresamente su modificación con el objetivo ya mencionado de estabilidad y minimización de la excepcionalidad.
Hay, sin embargo, otro elemento que no puede tocarse por esa vía: el umbral de no trasvase —los 400 hm³ fijados como reserva mínima—. Este umbral forma parte de la definición legal de excedentes y tiene rango de Ley. Modificarlo requeriría un proceso legislativo.
La propuesta del CEH propone elevarlo. Desde un punto de vista técnico, la necesidad es evidente: con los nuevos caudales ecológicos, la reserva necesaria para atender las demandas del Tajo ha crecido. Pero este hecho, lejos de ser un argumento para retrasar la reforma de las reglas, es precisamente lo que hace más urgente actuar sobre lo que sí se puede cambiar.
Porque la alternativa al aumento del umbral legal no es la inacción. Es una gestión que, sin necesidad de modificar la Ley, reduzca la presión sobre las reservas desde la propia lógica operativa. Unas reglas que mantengan los embalses en niveles razonables no necesitan un umbral de no trasvase tan alto como las que operan vaciándolos sistemáticamente.
Dicho de otro modo: el umbral legal de 400 hm³ es insuficiente como única protección del sistema. Habría que modificar la definición legal de excedentes en profundidad, revirtiendo los cambios introducidos por la legislación derivada del Memorándum de 2013, con el fin de permitir que los excedentes se fijen, conforme a lo dispuesto en la Ley 52/1980, en el plan hidrológico del Tajo. Pero mientras llega esa medida correctora, es necesario plantear una mitigadora: el cambio de las Reglas de Explotación. Unas reglas que hagan su trabajo —mantener los embalses lejos de situaciones de excepcionalidad hidrológica— evitarían que se comprometa la atención de los usos del Tajo, como sí ocurre con las reglas actuales.
La naturaleza no lee el BOE
Hay una verdad incómoda que subyace a todo este debate y que conviene enunciar sin rodeos.
El sistema de la cabecera del Tajo no puede dar lo que se le ha venido pidiendo. No es una cuestión de opinión ni de voluntad política. Es física e hidrología. Las aportaciones son las que son, las necesidades del Tajo son prioritarias, los caudales ecológicos han de cumplirse y la capacidad de regulación de los embalses tiene límites.
Dentro de esos límites, cabe una gestión mejor o peor. Cabe diseñar reglas que, asumiendo la realidad, ofrezcan un trasvase moderado pero estable, con los embalses en condiciones razonables y las situaciones excepcionales reducidas a lo que su nombre indica. O cabe seguir intentando forzar un volumen de extracción superior al sostenible, aceptando como inevitable una gestión de crisis permanente que no satisface a nadie.
La segunda opción es la que se ha venido eligiendo, de forma más o menos explícita, durante las últimas décadas. Los resultados están a la vista.
Las herramientas para cambiar de rumbo existen. El marco normativo lo permite. El diagnóstico es conocido y compartido por quienes han estudiado el sistema con rigor. Lo que ha faltado no es conocimiento técnico, sino la voluntad de aceptar que gestionar bien un sistema hídrico implica, a veces, reconocer que no se puede tener todo. En la gestión del agua, como en tantas otras cosas, la naturaleza tiene la última palabra. Y la naturaleza, como se sabe, no lee el BOE.
Infografía generada con NotebookLM:
