Hacia el año 2000 la política del agua en nuestro país sufría un periodo de estancamiento. Su expresión por medio de los planes hidrológicos, en especial el Plan Hidrológico Nacional, no acababa de encontrar el necesario consenso entre los principales partidos políticos. El Plan Hidrológico Nacional de 1993 (Plan Borrell), cuyo contenido fundamental eran embalses y trasvases con destino al riego, fue rechazado por el Congreso de los Diputados. La legislatura 1996-2000, con un nuevo Gobierno, transcurrió con la redacción del Libro Blanco del Agua, que recogía en detalle los principales problemas del agua en nuestro país, pero no adelantaba nuevas ideas ni actuaciones. En el año 2000 se promulgó la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea, cuyo contenido principal era la protección del recurso y su entorno ambiental, y que vendría a ser ─en definitiva─ la que marcase la nueva hoja de ruta. Entretanto, en espera de poner en marcha la nueva Directiva europea, se elaboró una ley en 2001 del Plan Hidrológico Nacional, con vistas primordialmente al Trasvase Ebro-Segura. Sin embargo, el nuevo Gobierno formado en 2004 modificó/anuló la ley anterior en 2005, poniendo fin (de facto) a la elaboración de un plan hidrológico nacional en nuestro país. Desde entonces, nuestros planes hidrológicos de cuenca se ajustan (más o menos) a la Directiva europea.
El trabajo que presentamos a continuación recoge algunos elementos principales del debate llevado a cabo en nuestro país entre lo que podíamos denominar vieja y nueva política de aguas hacia el año 2000. Fue escrito para la revista Inforagua del Foro del Agua por el secretariodel Foro en dicho año. Pensamos que su conocimiento puede ayudar a seguir el rastro de la política del agua en nuestro país durante las últimas décadas.
LA CRISIS DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA (AÑO 2000).
Se ha afirmado ─con notorio fundamento─ que la planificación hidrológica es la expresión de la política hidráulica de nuestro tiempo. Esto es, la bóveda en la que confluyen: a) la ordenación del recurso y las infraestructuras que posibilitan los distintos usos y su financiación; b) su ordenamiento jurídico; c) las instituciones de administración y gestión del agua. Así, en efecto, la Ley de Aguas de 1985 incluye, en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149 de la Constitución, como la primera de todas las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico la de la planificación hidrológica (artículo 15); una planificación que ocupa tan relevante lugar en nuestra legislación de aguas que a ella «deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico» (artículo 1). La planificación hidrológica ocupa un lugar tan preeminente en nuestro cuerpo normativo de aguas que, a su favor, se produce una deslegalización de la propia Ley de Aguas, de manera que los mandatos de la Ley no pueden ser efectivos sin los planes hidrológicos (se han contabilizado del orden de 90 mandatos en los que la Ley y los Reglamentos que la desarrollan remiten a los planes hidrológicos).
La ambición del legislador (que hoy se juzga excesiva por la extensión de materias y detalles requeridos), y la profunda confianza de amplios colectivos en la planificación hidrológica como instrumento en sí para la resolución de los determinados problemas (desde abastecimientos, producción agroalimentaria, generación de energía, conservación del recurso y entorno ambiental, protección frente a avenidas, recreo, etc., hasta mejora de la calidad de vida, vertebración territorial y cohesión social) se ha enfrentado con la realidad de las dificultades para su elaboración y enmarañada tramitación, así como la falta de consenso, cuando no la oposición, de amplios colectivos sociales y políticos. Los catorce años transcurridos desde la promulgación de la Ley de Aguas carentes de planes hidrológicos, han dado lugar a que las realizaciones hidráulicas se hayan ido cubriendo sucesivamente por decretos-leyes de aprobación de actuaciones de interés general al abrigo de circunstancias coyunturales ─sequías─ o de otro tipo, liberándose así de las exigencias y requisitos de la planificación. Incluso la reciente aprobación de los planes de cuenca por el Gobierno ha logrado concitar el necesario consenso por medio de indefiniciones y ambigüedades sobre algunos de sus contenidos más relevantes; por ejemplo, las hectáreas de transformación en regadío y las inversiones estatales en infraestructuras.
Este conjunto de circunstancias ha llevado a calificar la situación actual de la política del agua como «fase de transición«, apuntándose reflexiones críticas sobre la «inevitabilidad» de la planificación, en oposición a la «mitificación» de la misma y abogando por su abolición o, al menos, del carácter vinculante de la misma en cuanto pueda condicionar la actividad económica. En la situación actual de crisis o transición, cabe hacer unas reflexiones sobre su futuro:
- No se ha agotado el análisis de las ideas que condujeron al papel que otorga la Ley de Aguas de 1985 a la planificación hidrológica, en cuanto las enseñanzas del pasado ayuden a configurar el futuro. El mismo nacimiento de las Confederaciones Hidrográficas en 1926 está ligado a «la formación de un plan de aprovechamiento general coordinado y metódico de las aguas que discurren por los cauces de los ríos comprendidos en la Confederación a los efectos de su mejor aprovechamiento». Se trataba ─siguiendo las ideas de los regeneracionistas encabezados por Joaquín Costa─ de aprovechar económicamente un bien que se desperdiciaba, Para ello se recogen las experiencias anteriores, que arrancaban del serio, aunque fallido intento, Plan de Canales y Pantanos alimentadores de 1902 (Plan Gasset), que culminaría en el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933 de Indalecio Prieto y Manuel Lorenzo Pardo. Dichos planes se reducen a los planes de regadíos, llevados a cabo de forma exclusiva por el Estado, en la convicción de que llevando el agua a las tierras donde su ausencia era notoria, se lograría erradicar la pobreza. Conviene, ante todo, reconocer los excelentes frutos producidos durante los 80 años en que el modelo de tutela, regulación, gestión y financiación pública ha estado vigente. Las realizaciones hidráulicas que se han llevado a cabo en nuestro país han constituido, sin duda, una base cierta para el despegue económico y el posterior desarrollo socioeconómico de los años 60. No es de extrañar, en consecuencia, que estas ideas sigan siendo dominantes en la actualidad en amplios colectivos que abogan que se siga considerando los regadíos como un sector estratégico en el que España aún puede tener ventajas competitivas, a pesar de los presupuestos de la Política Agraria Común (Agenda 2000) o las exigencias de las Organización Mundial de Comercio.
- Otro punto de vista parte del reconocimiento de que en las áreas desarrolladas en las que se produce una elevada presión sobre los recursos hídricos (entre las que se puede incluir gran parte de nuestro territorio) se está produciendo a nivel mundial una crisis del modelo tradicional. La aparición de nuevos actores en la escena del agua que alteran las redes sociales tradicionales (triángulo de hierro constituido por funcionarios de la administración, agricultores y políticos); los poderes políticos regionales y locales que reclaman un papel más relevante en las decisiones y en la gestión del recurso; la aparición de movimientos asociativos de tipo ecologista o conservacionista que plantean nuevos valores o puntos de vista sobre el agua; el desarrollo de asociaciones de usuarios o consumidores que reclaman mayor intervención en los procesos; la aparición de comunidades profesionales que exigen incluir mayores consideraciones económicas, sociológicas, biogeológicas o de ordenación del territorio; los déficit de recursos aparecidos en las últimas sequías; la participación creciente del sector privado en la financiación y gestión de infraestructuras y servicios rentables; en fin, las coyunturas presupuestarias derivadas del Tratado de Maastricht; todo ello ha conducido a la actual situación de crisis del modelo tradicional. En el debate que se está produciendo a nivel mundial sobre las infraestructuras y los servicios en el marco de la globalización económica, la competitividad, la eficiencia y el empleo, también se incluye el agua, recurso considerado como un bien plural, indispensable para la salud y calidad de vida y para el sostenimiento de los sistemas acuáticos, pero también, y de forma muy importante, como bien económico y productivo. En consecuencia, se demandan nuevos criterios con mayor contenido económico en los usos productivos del agua, orientando las acciones hacia la eficacia y la flexibilidad, aprovechando adecuadamente los instrumentos del mercado, reconociendo que son los que gobiernan en buena parte las actuaciones socioeconómicas actuales y aceptando un mayor papel por parte de la sociedad civil. A la vez se reconoce que el agua, como bien ambiental y ligado a la calidad de vida, deber seguir sujeto a la tutela de las administraciones públicas, tutela conciliable con una gestión privada del recurso.
- La normativa de la Unión Europea a través de un conjunto de Directivas que tienen su culminación en la «Directiva por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de las aguas»(año 2000) vienen a reforzar los planes de cuenca como instrumento de la gestión de las aguas. Ahora bien, con un punto de vista marcadamente ambiental, pues su objetivo general manifestado en su artículo 1 es principalmente la protección de las aguas continentales y costeras en cuanto a su calidad, así como la sostenibilidad de los ecosistemas asociados. Se ha apuntado en diversas opiniones que en nuestro país existen otros problemas fundamentalmente de tipo cuantitativo (avenidas y sequías) tratados insuficientemente en dicha Directiva. No es necesario insistir en la trascendencia que tendrá dicha Directiva para nuestra planificación hidrológica y acciones subsecuentes.
En conclusión: frente a la planificación hidrológica tradicional en nuestro país, que alcanza su cota máxima en la Ley de Aguas de 1985, entendida como comprehensiva de todos los problemas relacionados con el agua y su entorno, rígida y vinculante, de iniciativa marcadamente estatal, con gestión y financiación eminentemente pública, se abre ahora un amplio abanico de posibilidades aún no bien definidas. Junto al modelo tradicional, considerado como no agotado, con posibilidades aún de desarrollo por amplios sectores, se presentan propuestas de nuevos modelos basados en liberalizar y desregular, introduciendo grados de libertad en un sistema que se considera cerrado e ineficiente en el uso del recurso, y posibilitando la participación del sector privado en la ejecución y gestión de las infraestructuras. Por otra parte, la Unión Europea exige el refuerzo de los aspectos medioambientales y de sostenibilidad del recurso en los planes de gestión de cuenca.
Disponemos [disponíamos en 2010] de una magnífica oportunidad para reflexionar sobre un nuevo modelo de política de aguas en nuestro país, acorde con nuestras tradiciones y con los criterios que están siendo fijados en los países desarrollados con problemas similares a los nuestros. La planificación hidrológica podrá servir, en definitiva, de instrumento de desarrollo del nuevo modelo. Pero en tanto no estén diseñadas y aceptadas socialmente las líneas de la política futura de aguas ─en cuanto a bases de su ordenamiento y gestión del recurso; financiación de las infraestructuras; participación de los poderes regionales y locales, usuarios y sector privado; marco jurídico; instituciones de la administración pública; etc.─, la planificación hidrológica como instrumento de desarrollo de dicha política, no podrá ser útil ni incardinarse de forma adecuada técnica y socialmente en el «gran teatro del agua». El debate iniciado será libre e independiente, pero quizá venga ya condicionado por una idea que va sumando adeptos y que un relevante pensador resumía del siguiente modo: «más importante que planificar el progreso, es crear las condiciones favorables al progreso».
Conclusión provisional.
Volvamos ahora a la actualidad, marzo de 2025, con una pregunta: ¿estamos ya suficientemente alineados con la Directiva Marco del Agua europea para dar por superada nuestra política de aguas tradicional centrada en la obligación por el Estado de satisfacer las demandas de agua que se planteen por la sociedad (fundamentalmente de riegos), con escasas consideraciones económicas y débil repercusión de costes, así como con pequeña consideración sobre los aspectos ambientales? Enseguida nos viene a la mente las necesidades de aseguramiento de los abastecimientos urbano-industriales, la protección de los humedales (Doñana, Mar Menor, Tablas de Daimiel, Albufera de Valencia, Delta del Ebro, …), mantenimiento de los caudales ecológicos de nuestros ríos, contribución a la regulación del sistema eléctrico, aseguramiento de la producción agroalimentaria por medio del riego, corrección los problemas de sobreexplotación de acuíferos, protección del territorio frente a avenidas, etc., etc. Continúa, por consiguiente, abierto el debate del agua en la agenda política actual.