Las amenazas al ATS y los excedentes del Tajo

Ahora bien, ¿por qué se ha llegado a esta situación? ¿Por qué se usan herramientas con rango de Ley que condicionan la gestión y la planificación de la cuenca del Tajo? ¿Por qué no se realiza una definición buena de excedentes dentro del Plan de cuenca del Tajo, en conformidad con la Ley 52/1980?

Echando la vista atrás, en el borrador del plan del Tajo de 1995 se propuso una definición de excedentes adaptada a la realidad del momento que, de haberse aprobado, hubiera evitado los problemas que tuvo la gestión del ATS entre 2004 y 2009, con un trasvase medio similar al histórico de esos años ─ligeramente inferior ya que la evaporación en Entrepeñas y Buendía hubiera sido algo mayor─, pero con una regularidad interanual. Una propuesta que desapareció de la versión final del plan del Tajo de 1998, siendo sustituida por la simplista de declarar excedentarias todas las reservas embalsadas en Entrepeñas y Buendía por encima de los 240 hm², sin determinar cuánta agua se podría trasvasar cada mes. Las causas del cambio no se encuentran documentadas o, al menos, no hemos tenido acceso. Una determinación de excedentes que se incluyó en la normativa del plan del Tajo, pero que su justificación se realiza fuera de él. Para completar esta definición, que es insuficiente para la gestión, se inventaron las reglas de explotación y los desembalses de referencia, que en ese momento eran algo auxiliar para la toma de decisiones en la Comisión Central de Explotación del ATS y para controlar los desembalses que se hicieran hacia el Tajo, adoptadas con carácter interno.   

Años más tarde llegó el turno de los planes hidrológicos del primer ciclo de planificación tras la DMA. Nuevamente, en el borrador del plan del Tajo de 2011 se realizaba una propuesta de definición de excedentes acorde a la realidad de la cuenca. Al igual que ocurrió con la propuesta del borrador de 1995 no se materializó. En este caso hay algo más de documentación sobre el proceso, que incluyó la firma de un Memorándum de entendimiento entre distintas Administraciones Públicas en el que se alertaba de la amenaza de la planificación hidrológica del Tajo para la continuidad del funcionamiento del ATS como se venía realizando hasta la fecha. Tras la firma de este Memorándum se acometió en 2013 un cambio de la legislación del ATS en la que se elevó el umbral de 240 hm³ a 400 hm³, se eliminó la posibilidad de que desde la planificación del Tajo se volviera a replantear la definición de excedentes y se elevaron a rango de Ley las Reglas de Explotación y los desembalses de referencia, condicionando a su vez la gestión y planificación del Tajo. Hay que advertir que en el borrador del plan del Tajo de 2011 hay una propuesta de caudales ecológicos mínimos para el eje del Tajo que no se vio reflejada en el plan del primer ciclo por presiones políticas, alguna de las cuales sí se encuentra documentada. Sobre el hecho de que no se fijaran los caudales mínimos en el río Tajo se pronunció contundentemente el Tribunal Supremo en 2019 por medio de cinco sentencias (Gallego Bernad, 2019).

De esta forma vemos cómo en el pasado el ATS ha logrado evitar la amenaza de la planificación del Tajo en dos ocasiones. El estrés provocado por el funcionamiento por debajo de las expectativas del ATS ha provocado una «visión en túnel» de la política del agua en España. Se considera la planificación del Tajo no cómo una opción de mejora de su cuenca, sino como una amenaza que compromete el de por sí torpe caminar del ATS. Gracias a estas esquivas se ha podido mantener el deficiente comportamiento del ATS, sacudiendo a la gestión y planificación de la cuenca del Tajo. Eso sí, a pesar de estos envites al Tajo, el ATS apenas puede trasvasar algo más de la mitad del máximo de la primera fase, con una tendencia decreciente.

El caso es que por más que haya estado salvando amenazas a lo largo de su existencia, el ATS no cumple las expectativas que generó, ni se espera que lo haga. Sólo aspira a la supervivencia al precio que sea. Detrás está el orgullo herido de los promotores, defensores y forofos de una gran infraestructura cuyo resultado no está a la altura de lo que se esperaba de ella cuando se planteó y construyó, unido a una serie de intereses ordenados en diferentes grupos de presión. Son dos aspectos sobre los que merece la pena hacer unas reflexiones.

Cuando se planteó el ATS en 1932 despertó un gran entusiasmo entre distintos sectores. Era la ocasión de desarrollar zonas con gran degradación económica ─especialmente las provincias de Almería y Alicante en esos años─ a la vez que se crearía una agricultura avanzada orientada a la exportación que permitiera equilibrar la balanza de pagos. Una gran actuación para una economía con gran peso de la agricultura. Pero frente a este entusiasmo generalizado surgieron dos importantes dudas: la existencia de agua suficiente para trasvasar en la cabecera del Tajo y el impacto que el ATS tendría para Castilla. Dos dudas que llevaron a que no se aprobara el propuesto Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933; primero por necesidad de mayores estudios y después abandonándose la idea con el cierre del Centro de Estudios Hidrográficos en 1936, todavía en tiempos de la II República.

La idea del ATS se recuperó a partir de 1953, pero con una visión y motivación diferentes: calmar a los terratenientes del Segura que reclamaban agua para poner sus secanos en regadío y vieron como un decreto y orden de ese año constataba que, a pesar de los nuevos embalses del Cenajo y Camarillas, no había recurso suficiente en el Segura para todas las apetencias. Consiguieron que la idea calara en la tecnocracia de la época y que a partir de 1960 se empezara a ver viable. En un contexto de euforia por los avances en la construcción de las obras hidráulicas, con gran aumento de la capacidad de regulación, se avanzó en el sueño de corregir el desequilibrio hídrico. Con Entrepeñas y Buendía ya construidos, que regulan el recurso en origen, se lanzó la construcción del ATS. Una obra impresionante, de gran efectividad hidráulica y energética, pero que en la práctica se ha topado con los dos grandes problemas que se advirtieron en los años 30 del siglo XX: falta de agua para trasvasar y afecciones a la cuenca del Tajo (originariamente se hablaba de Castilla). A su vez, se desafectaron los embalses de Entrepeñas y Buendía de los usos previstos y potenciales que pudieran atender ─regadíos entre el Tiétar, Tajo y Alberche, generación hidroeléctrica y abastecimiento de Madrid─, en una maniobra de desvío de la problemática del Tajo hacia otras partes de la cuenca, que condiciona la gestión actual.

No se trata, desde el ventajismo de conocer lo que ha pasado después, de cuestionar el trabajo y profesionalidad de quienes plantearon y diseñaron el ATS en los años 60, a pesar de que podamos encontrar señales o argumentos que debieran haber invitado en ese momento a reducir el optimismo sobre la infraestructura. Todo lo contrario. Pero, sin poner en duda su profesionalidad, no debemos cegarnos a la hora valorar la situación actual. Menos para comprometer el futuro. Tanto de la cuenca del Tajo como la del Segura.

Otro punto de reflexión apuntado es la existencia de grupos de presión alrededor del ATS. O, mejor expresado, las consecuencias que tiene esta presión ejercida. Puede decirse que el ATS ha sobrepasado el ámbito hidrológico. Basta ver las reacciones y declaraciones publicadas en los medios de comunicación y redes sociales. Con tintes belicistas se defiende que el ATS es una infraestructura, necesaria, irrenunciable, etc. Con involucración activa de diferentes Administraciones Públicas. Muchos discursos, mucha tinta física y electrónica sobre el ATS, el borrador del plan del Tajo y el cambio de las Reglas de Explotación. Pero se obvia la escasez de agua para trasvasar y las afecciones que sufre la cuenca del Tajo por el ATS.

Son muchas las amenazas, supuestas o no, a las que ha hecho frente el ATS. Pero se ignora la principal: la falta de realismo. No se plantea el problema bien. Por tanto, las soluciones no son buenas. Tras los intensivos cambios legislativos los trasvases siguen siendo irregulares y por debajo de las expectativas con perspectiva decreciente. Las situaciones de excepcionalidad hidrológicas han sido la tónica de los últimos años. Mientras, las afecciones al Tajo son cada vez mayores y más evidentes. Una realidad que es dura. Nos gustaría que fuera de otra forma, pero es la que es. Negar la realidad no es la solución sino el gran problema.

Hay una definición legal de excedentes. Pero el que sea legal no significa que sea buena. Es deficiente. Con un problema que tiene dos caras: sobrevalora el agua que se puede trasvasar restando recursos necesarios a la cuenca cedente; y es incompleta, requiriendo de unos inventos ─Reglas de Explotación, Desembalses de Referencia─ para poder gestionar el ATS. Una valoración de los excedentes reales ─diferente a los legales actuales─ los sitúa muy por debajo del trasvase medio actual. En ese sentido, recordemos que el borrador del Plan Hidrológico Nacional de 1993 (bPHN1993), en su frenesí trasvasista, consideraba un trasvase por el ATS de 900 hm³/año, de los que 850 hm³ llegaban a la cabecera del Tajo desde múltiples trasvases de otras cuencas (Duero, Ebro y Norte). Por tanto, en 1993, dentro del bPHN1993, se consideraba ya que del Tajo sólo se podía sacar 50 hm³/año para el Segura, frente a los más de 300 hm³/año que se está trasvasando de media.

Una definición legal de excedentes que se realiza mediante Ley, fuera del plan hidrológico del Tajo, cuando la Ley 52/1980 indica explícitamente que el carácter excedentario de las aguas del Tajo se tiene que realizar en su plan hidrológico. Existe una contradicción legal. Con un aspecto importante; el lugar adecuado para caracterizar los excedentes del Tajo es su plan de cuenca, pues estos teóricos excedentes salen del balance entre la mejor gestión posible para el Tajo de sus recursos para cumplir con plena garantía sus necesidades. Por el contrario, en la situación actual, los excedentes legales y disposiciones asociadas condicionan y limitan la planificación y gestión de la cuenca del Tajo. Una definición de excedentes de la cuenca cedente que limita la gestión y desarrollo de la cuenca cedente es incongruente.

Así, es contrario a la concepción de excedentes acciones que se realizan actualmente, como: falta de caudales ecológicos en el Tajo; que se plantee retrasar su entrada en vigor para minimizar la afección a los usos de las aguas trasvasadas; limitar el agua del Tajo que puede usar el Tajo; que se busque tener Entrepeñas y Buendía en niveles bajos para reducir la evaporación ─afectando a la regulación y al uso turístico y recreativo de los embalses─ para tener un mayor trasvase medio.

Estos son los puntos sobre los que se basa la definición legal de excedentes, que marca la diferencia con los excedentes reales.

Un aspecto importante para tener en cuenta es que los excedentes del Tajo dependen única y exclusivamente de las circunstancias propias del Tajo, del equilibrio entre sus recursos y sus necesidades.

También fundamental es tener claro que los usos que se atienden con las aguas trasvasadas no son usos del Tajo, sino de la cuenca donde se produce el uso. El trasvase se realiza entre ámbitos de gestión, entre demarcaciones hidrográficas. Una vez que el agua del Tajo llega a la demarcación del Segura pertenece ya a ésta. Es un tema sobre el que se ha pronunciado el Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones.

De esta forma, por muy importantes que sean los usos de las aguas trasvasadas no deben ser tenidos en consideración a la hora de caracterizar el excedente de la cuenca del Tajo. La caracterización del excedente real del Tajo depende únicamente del Tajo y sus circunstancias propias. Al igual que su planificación y gestión, que debe estar al margen del ruido que se monte alrededor. De las manifestaciones multitudinarias. De los consensos políticos. De que exista o no alternativa al ATS para atender los riegos en el Segura. De que en el Segura haya más o menos capacidad de desalación, más o menos posibilidad de llevar el agua desalada a los usuarios. O de cualquier otra acción de presión pro ATS. Nada externo al Tajo debe condicionar su gestión. Sin embargo, en la actualidad la gestión del Tajo está condicionada por el ATS. Su planificación está entorpecida y cuestionada por las consecuencias que tiene sobre el uso de las aguas trasvasadas. Es un reflejo de que el excedente legal que se trasvasa no es un excedente real del Tajo.

El ATS no cumple las expectativas. En lugar de aceptarlo lo que se hace es forzar el sistema, sobrexplotarlo. No es solución, pero sí una presión adicional al Tajo. La cuenca cedente es prioritaria, pudiéndose trasvasar únicamente excedentes. Así lo establece la Ley, así se concibió el ATS. Pero la realidad es que el ATS condiciona la gestión y planificación del Tajo. De forma que no se cumple el principio de prioridad de la cuenca cedente y los excedentes legales que se trasvasan no son excedentes reales de la cuenca del Tajo.

Sin una buena caracterización del problema no se va a resolver. Mantenerse en la senda de la sobreexplotación del recurso como se hace en la actualidad es una temeridad propia de una gestión altamente irresponsable. La problemática de la cuenca del Segura es compleja. Ha de plantearse adecuadamente, con la importancia y seriedad que se merece, en sus ámbitos competenciales. En ningún caso debe condicionar, comprometer o dificultar la gestión y planificación del Tajo.

Como se indica al principio, el ATS ha tenido que superar varias amenazas a lo largo de su historia. Todas las soluciones adoptadas para salvar estas amenazas tienen unos puntos en común: perjudican al Tajo y no logran solucionar los problemas ni del ATS ni de la cuenca del Segura. Son parches que agravan el problema y lo difieren al futuro.