De la redención de la nación por los riegos a la seguridad hídrica de una economía avanzada
La política hidráulica española nació asociada a una aspiración nacional de progreso. En la España de finales del siglo XIX, pobre, predominantemente agraria, sometida a cosechas irregulares y con una productividad muy reducida, la transformación del secano en regadío podía presentarse razonablemente como un instrumento de modernización económica y de reforma social.
Joaquín Costa dio a esa aspiración su formulación política más poderosa. El agua debía redimir a una agricultura atrasada, aumentar la producción, reducir la pobreza rural y contribuir a la reconstrucción material del país. La política hidráulica era, en realidad, una política agraria y, más ampliamente, una política nacional. De ahí su vinculación con la conocida fórmula de «escuela y despensa».
No era una ocurrencia extravagante. A comienzos del siglo XX más del 60 % de la población activa española trabajaba en el sector agrario. En 1950 todavía lo hacía aproximadamente la mitad. Durante buena parte de ese periodo, aumentar la producción agrícola, estabilizar las cosechas y poner en regadío nuevas superficies constituía una respuesta comprensible a algunos de los principales problemas sociales y económicos de España.
El problema no fue que aquella política careciera de sentido. El problema fue convertirla en una verdad independiente del tiempo.
Un programa que sobrevivió a todos los regímenes
El Plan General de Canales de Riego y Pantanos de 1902, promovido por Rafael Gasset, recogió institucionalmente buena parte del programa regeneracionista. Incluía centenares de actuaciones y pretendía transformar alrededor de un millón y medio de hectáreas. El Estado asumía así la construcción de las grandes infraestructuras que los particulares no podían financiar.
La monarquía de Alfonso XIII continuó ese programa. También lo hizo la dictadura de Primo de Rivera. La Segunda República elaboró el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933. El franquismo ejecutó muchas de aquellas actuaciones y convirtió los embalses, los canales y la colonización de nuevas zonas regables en símbolos de su política económica. Finalmente, la democracia conservó una parte sustancial de esa cultura hidráulica.
Pocas ideas han mostrado una capacidad semejante para atravesar monarquías, repúblicas y dictaduras. Podría considerarse una prueba de su acierto. También podría serlo de la dificultad de las administraciones para abandonar una misión una vez que han creado alrededor de ella organismos, profesiones, presupuestos, empresas, intereses territoriales y relatos legitimadores.
Durante cerca de un siglo, la respuesta española a los problemas del agua consistió fundamentalmente en aumentar la oferta: regular los ríos, construir embalses, transportar caudales y ampliar el regadío. Era la política del agua propia de un país agrario que confiaba su modernización a la transformación física del territorio.
Pero, mientras la política hidráulica conservaba su misión, el país al que pretendía servir estaba dejando de existir.
1959: el cambio que la política hidráulica no llegó a asumir
El Plan de Estabilización de 1959 señaló el final de la autarquía y el inicio de una integración mucho mayor de España en la economía occidental. La liberalización económica, el crecimiento industrial, la inversión exterior, el turismo y la emigración transformaron rápidamente la estructura productiva y social.
La misión del Banco Mundial que visitó España en 1961 y su informe de 1962 consolidaron esta nueva orientación. El problema fundamental ya no era únicamente aumentar la producción agraria. Era industrializar el país, mejorar su productividad, abrir la economía, desarrollar las ciudades y construir las infraestructuras necesarias para una sociedad urbana.
Entre 1950 y 1975 se produjo un intenso éxodo rural. Millones de personas se desplazaron desde las áreas agrarias hacia Madrid, Barcelona, el País Vasco, otras ciudades industriales y los destinos de la emigración europea. La mecanización sustituyó mano de obra, aumentó la productividad y permitió explotar superficies agrícolas con muchos menos trabajadores.
La cuestión agraria, que había ocupado un lugar central en la política española durante el primer tercio del siglo XX, cambió así de naturaleza. No se llevó a cabo una reforma agraria general que redistribuyera la propiedad en los términos discutidos durante la República. Lo que ocurrió fue algo diferente: la industrialización y la emigración redujeron la presión de una población rural que ya no dependía masivamente del reparto de la tierra para sobrevivir.
¿Se resolvió por ello la reforma agraria? En sentido estricto, no. Persistieron la desigualdad de la propiedad, las diferencias territoriales y numerosos problemas sociales. Pero el conflicto que había alimentado buena parte de la política española quedó desplazado por la transformación económica y demográfica. La gente no recibió necesariamente la tierra; se fue a trabajar a las fábricas, a la construcción, a los servicios o al extranjero.
La agricultura siguió siendo importante, pero dejó de ser el sector que organizaba la sociedad española. La política hidráulica, sin embargo, no revisó con igual profundidad su razón de ser.
La recuperación del viejo programa
La Ley de Aguas de 1985 representó un avance fundamental al declarar públicas las aguas subterráneas, reforzar la planificación y reconocer la protección de la calidad y del medio ambiente. Pero también mantuvo entre los objetivos de la planificación la satisfacción de las demandas y el incremento de las disponibilidades.
Aquella ambivalencia permitió que la nueva planificación recuperase buena parte del programa tradicional. La culminación fue el Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional de 1993, basado en grandes regulaciones, transferencias entre cuencas y la ampliación de cientos de miles de hectáreas de regadío.
Se pretendía aplicar, al final del siglo XX, una versión actualizada de la política concebida a comienzos del siglo. La ingeniería había cambiado, los modelos de cálculo eran mejores y los documentos ocupaban más páginas, cualidad que las administraciones confunden con frecuencia con el progreso intelectual. Pero el propósito esencial seguía siendo aumentar la oferta para satisfacer demandas consideradas crecientes.
El fracaso del Plan de 1993 no cerró la discusión. El Plan Hidrológico Nacional de 2001 recuperó la gran transferencia entre cuencas mediante el trasvase del Ebro. Su derogación parcial en 2004 y la aprobación del programa de desalación desplazaron los instrumentos, pero no siempre modificaron el planteamiento básico: encontrar nuevos recursos con los que mantener o ampliar los usos existentes.
Mientras tanto, la Directiva Marco del Agua de 2000 introdujo un principio distinto. El objetivo central ya no debía ser únicamente atender demandas, sino alcanzar y conservar el buen estado de las masas de agua. La disponibilidad dejaba de ser una magnitud determinada exclusivamente por la capacidad técnica para captar, regular o transportar agua. Debía estar limitada por la conservación de los ecosistemas y por la sostenibilidad a largo plazo.
Dos políticas quedaron así superpuestas: la política de oferta heredada del regeneracionismo y la política ambiental europea. Buena parte de los conflictos actuales procede de intentar aplicar simultáneamente ambas, como si los límites ambientales fueran una molesta nota al pie del programa de obras.
El retorno del “todo regadío”
En los últimos años han reaparecido propuestas para multiplicar la superficie regada hasta alcanzar los 16 millones de hectáreas, prácticamente la totalidad de la superficie cultivable española. La idea se acompaña generalmente de grandes transferencias, nuevas regulaciones, desalación masiva y una visión de los recursos hídricos como una reserva técnica todavía insuficientemente movilizada.
Es difícil encontrar una expresión más completa de la supervivencia del antiguo paradigma. España dispone actualmente de unos 3,8 millones de hectáreas de regadío. Representan aproximadamente el 22 % de la superficie cultivada y producen alrededor del 70 % del valor de la producción vegetal. El regadío es, por tanto, una actividad económicamente relevante y, en numerosos territorios, esencial.
Pero de esa importancia no se deduce que deba extenderse a toda superficie físicamente regable. La disponibilidad de suelo no crea agua. Tampoco la existencia de una técnica para producirla o transportarla demuestra que su utilización resulte económica, ambiental o energéticamente razonable.
La desalación es una herramienta valiosa, especialmente para abastecimientos urbanos, usos de elevada productividad y sistemas costeros con escasas alternativas. En la cuenca del Segura ya suministra volúmenes significativos tanto al abastecimiento como al regadío. Sin embargo, requiere energía, instalaciones de transporte, gestión de salmueras y, en determinados usos agrarios, ayudas públicas para hacer asumible su coste.
Puede formar parte de un sistema diversificado y resiliente. No convierte el agua en un recurso ilimitado ni justifica cualquier expansión de la demanda.
El error consiste en confundir la importancia del regadío existente con la conveniencia de su crecimiento indefinido. La agricultura debe conservar un lugar relevante en la política del agua, pero no puede continuar siendo su principio ordenador.
Una nueva misión para la política del agua
La pregunta ya no es cuántos nuevos recursos pueden movilizarse, sino qué funciones debe garantizar el sistema hídrico en una sociedad urbana, industrial, tecnológica y sometida al cambio climático.
La primera misión debe ser asegurar el abastecimiento esencial de la población con niveles muy elevados de garantía. Esto exige fuentes diversificadas, redes interconectadas, reducción de pérdidas, reservas estratégicas, protección de captaciones, reutilización, desalación donde resulte apropiada y protocolos capaces de responder a sequías más intensas y prolongadas.
No existe una garantía matemática del 100 %. Sí puede existir una política dirigida a evitar que una gran ciudad, un hospital, un servicio esencial o una población vulnerable queden expuestos a la falta de agua. El concepto central no debe ser únicamente disponibilidad media, sino resiliencia: capacidad para resistir, adaptarse y recuperarse ante episodios extremos. Las orientaciones españolas de adaptación al cambio climático apuntan precisamente hacia una planificación robusta frente a distintos escenarios, en lugar de confiar en una única previsión central.
La segunda misión debe ser mantener los ecosistemas acuáticos en condiciones funcionales. No se trata de reservar para la naturaleza el agua que quede después de atender todas las demandas, sino de reconocer que los ríos, acuíferos y humedales constituyen la infraestructura natural de la que dependen los propios usos económicos.
La tercera debe ser adaptar el regadío existente a los recursos realmente sostenibles. Esto requerirá modernización, pero también control efectivo de extracciones, revisión de derechos, cambios de cultivos, reducción de superficies en sistemas sobreexplotados y mecanismos de compensación o reconversión. Modernizar no puede significar automáticamente utilizar el ahorro para aumentar el consumo total.
La cuarta misión debe ser coordinar la planificación del agua con la transición energética. Las centrales hidroeléctricas reversibles pueden prestar servicios importantes de almacenamiento, regulación y respaldo a un sistema con una elevada proporción de energías renovables. Pero esta función debe integrarse con los caudales ecológicos, los abastecimientos, la seguridad de las presas y los restantes usos de los embalses.
La quinta debe ser condicionar los nuevos desarrollos industriales, logísticos, turísticos, energéticos y tecnológicos a la existencia de recursos compatibles con los escenarios climáticos futuros. Los centros de datos y las instalaciones vinculadas a la inteligencia artificial pueden requerir cantidades relevantes de energía y, dependiendo de su sistema de refrigeración, también de agua. La solución no consiste en prometerles anticipadamente cualquier suministro solicitado, sino en exigir balances hídricos auditables, tecnologías de refrigeración eficientes, fuentes alternativas, reutilización y reglas claras para periodos de sequía. Existen ya diseños de centros de datos capaces de reducir radicalmente el consumo directo de agua para refrigeración.
Finalmente, la política del agua debe protegerse de la captura de rentas. Toda gran obra produce beneficiarios concretos, mientras que buena parte de sus costes puede repartirse entre los presupuestos públicos, los usuarios futuros o los ecosistemas. Por ello, cualquier nueva infraestructura debería someterse a evaluaciones económicas transparentes, análisis de alternativas, recuperación razonable de costes y revisiones posteriores que comprueben si se alcanzaron los beneficios prometidos.
Integrar el agua en la planificación económica
La experiencia china ofrece una idea digna de consideración: el desarrollo urbano e industrial debe planificarse de acuerdo con los recursos hídricos disponibles. Sus planes nacionales han establecido límites al consumo total, cuotas territoriales, objetivos de eficiencia y el principio de condicionar determinadas actividades a la capacidad hídrica de cada región.
No se trata de importar su modelo político ni de justificar nuevos megaproyectos. Se trata de asumir una idea elemental que las economías modernas olvidan con sorprendente facilidad: el agua no es un suministro que la planificación sectorial pueda dar por supuesto.
Los planes industriales, energéticos, urbanísticos, agrarios y turísticos deberían incorporar desde el inicio la disponibilidad de agua, su calidad, su procedencia, el comportamiento del sistema en sequía, los efectos acumulados y los costes de oportunidad. Actualmente ocurre con frecuencia lo contrario: se proyecta primero la actividad y posteriormente se encarga a la política del agua que encuentre los recursos necesarios.
Una política económica seria no debería limitarse a preguntar qué infraestructuras necesita cada sector. Debería decidir qué actividades son compatibles con cada territorio, qué usos tienen prioridad en situaciones de escasez y quién debe pagar las actuaciones necesarias para hacerlos posibles.
Después de Costa
Costa se preguntó qué podía hacer el agua para la agricultura y para la regeneración de España. Era la pregunta adecuada para el país que conoció.
La pregunta del siglo XXI es distinta: ¿qué sistema hídrico necesita la sociedad en la que España se ha convertido?
La respuesta incluirá la agricultura, pero también el abastecimiento urbano, la conservación de los ecosistemas, la adaptación al cambio climático, la seguridad energética, la industria, la tecnología, el turismo y la protección frente a sequías e inundaciones. Incluirá igualmente una cuestión incómoda: qué demandas no pueden seguir creciendo y qué actividades no deben instalarse allí donde el agua no puede sostenerlas.
La política hidráulica permitió transformar un país agrario. Su éxito histórico no obliga a conservar indefinidamente sus objetivos. Al contrario: una política que pretenda seguir siendo útil debe ser capaz de reconocer cuándo ha cumplido su misión.
Durante más de un siglo, España ha intentado llevar el agua hasta el desarrollo. A partir de ahora tendrá que aprender también a llevar el desarrollo hasta donde exista agua suficiente para sostenerlo.