Hacia 1991-93 la situación de la política del agua en España sufría un periodo de estancamiento y confusión. Por una parte, se deseaba dar un nuevo impulso a la construcción de presas y trasvases con objeto de aumentar (bastante) la superficie de zonas regables. Pero, a la vez, surgían nuevas consideraciones acerca de la calidad del recurso, el cuidado ambiental, la eficiencia económica, la incorporación de las aguas subterráneas al dominio público, el régimen concesional, los nuevos actores y la gobernanza del agua derivados de la nueva Ley de Aguas de 1985 y sus Reglamentos, así como de los trabajos de la Unión Europea enfocados hacia la aprobación de la Directiva Marco del Agua del año 2000. El Estado Mayor de la planificación hidrológica, la dirección general de Obras Hidráulicas (pronto transformada en dirección general del Agua sin más), se hallaba dividido entre las distintas posiciones de cara a la redacción del Plan Hidrológico Nacional (PHN). La decisión del ministro Borrell fue la de elaborar un plan de corte «clásico», de presas y trasvases principalmente, que dio lugar al nonato PHN de 1993, que fue finalmente rechazado por el Congreso de los Diputados.
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