Texto reproducido del apartado «1.1-Introducción» de la Tesis» de la Tesis Doctoral «Concepto, análisis histórico y determinación de excedentes de la cuenca del Tajo: aplicación al trasvase Tajo-Segura» (en acrónimo CAHDET). Descarga del PDF de la Tesis.
Siendo la cuenca hidrológica la unidad de gestión del recurso, las transferencias o trasvases intercuencas suponen una excepcionalidad. Son varios los construidos en España, de diferentes características. La mayoría con una explotación fluida, asumida con normalidad entre la cuenca cedente y la cesionaria, dentro de un marco definido ex professo para cada caso.
El Acueducto Tajo-Segura (ATS), o Trasvase Tajo-Segura (TTS) ─la Figura 1 muestra su ubicación con una breve descripción; en An.1A se encuentra una descripción más detallada─, es el de mayor capacidad de transporte de los construidos a la fecha en España; también el más largo. Además, comunica dos cuencas hidrográficas que no son contiguas. Sin embargo, a diferencia de otros trasvases, está acompañado de polémica y controversia desde su concepción en 1932, con un resultado por debajo de las perspectivas generadas.
Uno de los elementos de debate, que duró hasta iniciada su explotación, fue la determinación de cuánta agua se podría trasvasar y en qué condiciones quedaría la cuenca del Tajo. La primera Ley del ATS, la Ley 21/1971, ya definía que sólo se podrían trasvasar “caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo”, e indicaba en su preámbulo que la cuenca del Tajo no podría ver mermado su desarrollo. El debate continuó los años siguientes, especialmente tras el cambio de régimen político. En esa tesitura, la segunda Ley del ATS, la 52/1980, que en principio estaba prevista sólo para tratar aspectos económicos, incorporó por consenso durante su tramitación parlamentaria aspectos de gestión del ATS diferentes a los puramente económicos. Entre estos cambios se encuentra la insistencia en que sólo se pueden trasvasar aguas excedentarias y encomienda al plan de cuenca del Tajo su determinación.
Con un funcionamiento del ATS que no cubría las expectativas generadas y la aparición de múltiples problemas y conflictos asociados en las cuencas del Tajo y del Segura, la determinación del carácter excedentario de las aguas supuso en la práctica el retraso e incluso estancamiento de la elaboración de los planes de cuenca. Tras varios intentos, se desatascó la situación en 1997, en un horizonte en el que se vislumbraba el trasvase Ebro-Segura como complemento al ATS. Se implantó una definición de excedentes en el Plan del Tajo con una concepción diferente a la que se estaba realizando en los trabajos previos: se declaraba excedente toda el agua embalsada en Entrepeñas y Buendía por encima de 240 hm³ ─aproximadamente, el 10% de su capacidad─. Una definición de excedentes que no determinaba directamente cuál era el trasvase que se iba a realizar cada mes. Decisión que seguía correspondiendo a la Comisión Central del Explotación del Acueducto Tajo-Segura (CCEATS), salvo que los embalses estuvieran por debajo de la curva de excepcionalidad hidrológica, cuya decisión correspondía al Consejo de Ministros. Como apoyo para la toma de decisión la CCEATS adoptó unas Reglas de Explotación[1] orientativas de carácter interno.
Técnicamente, el Plan del Tajo es el lugar adecuado donde se ha de determinar el carácter excedentario de las aguas a trasvasar. El excedente, el sobrante, es el resultado de la comparación entre los recursos disponibles y la atención de las necesidades de la cuenca, objeto ambos del propio plan de cuenca. De eta manera, la determinación del carácter excedentario de las aguas no sería más que la continuación lógica del proceso de asignación de los recursos del Tajo a los usos del Tajo, sin intervención en ningún caso de las necesidades del Segura. Sin embargo, la solución dada en 1997, aunque estuviera incluida en el Plan del Tajo de 1998 ─no así su justificación, que se hizo en documentación externa─, no viene avalada por los trabajos de planificación del Tajo, sino que fue propuesta por una instancia superior con un criterio diferente. Incluso en el propio contenido normativo del Plan del Tajo de 1998 se recogen aspectos específicos de la cuenca del Segura, como es la curva de definición de condiciones hidrológicas excepcionales que estaba calculada y concebida para garantizar los abastecimientos del Segura.
Los años siguientes fueron de lluvias relativamente abundantes, aprovechándose para aumentar el volumen de agua trasvasada. En un año se alcanzó el máximo permitido de 600 hm³ ─única vez─ y en varios se trasvasó por encima de 500 hm³. Con esa coyuntura de lluvias, en el Libro Blanco del Agua (Ministerio de Medio Ambiente, 2000), se da por solucionado el problema. Sin embargo, el periodo seco iniciado en 2004 puso en evidencia la situación, con vuelta a situaciones perentorias y niveles bajos en los embalses de cabecera.
Tras la aprobación de la Directiva Marco del Agua europea, y su transposición a la legislación española, se inició un nuevo proceso de planificación que tendría que estar acabado en 2009 pero que en el caso de la cuenca del Tajo sufrió un retraso especial por la revisión de la determinación de excedentes. En los trabajos de planificación se elaboró una modelística específica (Modelo del eje del Tajo) que preveía un empeoramiento de la situación del Tajo de continuar con la misma gestión del ATS, por lo que se planteó una nueva determinación del carácter excedentario de las aguas, al amparo de la Ley 52/1980. Estos trabajos, que fugazmente se publicaron en octubre de 2011 en la web de la Confederación Hidrográfica del Tajo, fueron desechados por instancias superiores. En 2013, estas instancias deciden sacar el plan del Tajo retirando la implantación del régimen de caudales ecológicos en el río Tajo. En lo referente a la definición de excedentes, alejándose de los trabajos realizados en la planificación del Tajo, se mantiene una línea continuista con el plan de 1998. A la vez se acometieron cambios en la legislación, que al final fueron introducidos por iniciativa del grupo parlamentario del partido que apoyaba al Gobierno en la Ley de Evaluación Ambiental (Ley 21/2013). Parte de estos cambios fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional al no haberse cumplido formalmente lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Aragón, si bien difirió la declaración de inconstitucional un año, tiempo en el que se reintrodujeron estos preceptos en la Ley de modificación de la Ley de Montes (Ley 21/2015).
En la siguiente revisión del Plan del Tajo, publicada en 2016, se expone que estos cambios legales no dan opción a que en el Plan se atienda la encomienda de la Ley 52/1980, todavía vigente, de definir el carácter excedentario de las aguas a trasvasar.
[1] Consistentes en una regla tabular que, a partir del volumen embalsado en Entrepeñas y Buendía y de las aportaciones de los 12 meses anteriores, determina su situación respecto a cuatro niveles establecidos, asociándose a cada uno de ellos un trasvase que podría ser autorizado en ese mes.