La encrucijada actual de la política del agua: ¿más infraestructuras o mejor gestión?

En el IV Congreso Nacional de Ingeniería Civil celebrado en Madrid en noviembre de 2003, desarrollé como relator la ponencia “Gestión de los recursos hídricos”. El tiempo transcurrido exige una revisión a fondo y una actualización de su texto. Se presenta a continuación el resultado de su puesta al día.

Resumen

El ingente patrimonio de obras y aprovechamientos hidráulicos construido a lo largo del siglo XX para la producción de alimentos por medio del riego, generación de energía eléctrica y suministro urbano-industrial posibilitaron el despegue y posterior desarrollo económico de nuestro país, superando las condiciones de semiaridez de gran parte de nuestro territorio. Fruto de esa actividad, España cuenta hoy con un patrimonio de más de 1300 grandes presas con más de 55 000 hm3 de capacidad de almacenamiento, que ofrecen unas disponibilidades de unos 40 000 hm3/año para unos usos en abastecimiento urbano-industriales y riegos de unos 20 000 hm3/año. Además, las aguas subterráneas, la reutilización y la desalinización de aguas marinas proporcionan grosso modo un 20-25% adicional de disponibilidades y usos. En estas circunstancias la construcción de nuevos embalses puede resolver problemas locales, pero poco añadirán al panorama general de los aprovechamientos. Las situaciones de sequía y las amenazas del cambio climático exigen una reflexión que supere el pensamiento inercial.

A finales del pasado siglo emergieron nuevos valores en relación con el agua, cuya expresión más destacable es la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea, que establece nuevas exigencias para una gestión sostenible del recurso y del medio ambiente asociado. Se reconoce que se está produciendo un cambio del paradigma hidráulico dominante durante el siglo XX en los países desarrollados, en los que la acción del Estado se dirigía preponderantemente hacia los regadíos. Ahora emergen con fuerza las preocupaciones hacia un uso sostenible de los recursos y sus aprovechamientos en los aspectos económicos, sociales y ambientales.

En la entrada que sigue, para el horizonte de los próximos 20 años, se exploran las cuestiones que habrá que desarrollar en relación con la gestión de las infraestructuras y de los recursos, apuntando estrategias de respuesta ante las sequías y la disminución de los recursos, entre las que se incluyen instrumentos conceptuales, tecnológicos, económicos, institucionales, administrativos, sociológicos, de gestión y de desarrollo de la innovación. También se incluyen algunas reflexiones sobre el perfil del gestor hidráulico del siglo XXI.

Planteamiento y propósito

Podemos comenzar por un resumen del diagnóstico de la situación actual. Hemos dejado atrás décadas brillantes de construcción de presas de embalse y de grandes planes estatales de puesta en riego de extensas vegas; las últimas realizaciones en regadíos se han debido a la iniciativa privada por medio de aprovechamientos distribuidos, que ha tomado el relevo de las actuaciones estatales. Los aprovechamientos hidroeléctricos que ahora se plantean tienen por finalidad la regulación del sistema eléctrico más que el aumento de la generación. Se ha producido en los últimos años un gran avance en la planificación hidrológica con la aprobación de los planes de cuenca derivados del mandato de la Directiva Marco del Agua, pero estos planes se han centrado (o se deberían haber centrado) en la depuración de las aguas usadas y en la recuperación de ríos, acuíferos y ecosistemas dependientes del agua. También se ha llevado a cabo modificaciones de la legislación de aguas con sucesivas revisiones, en ocasiones farragosas, contradictorias y al servicio de los intereses de lobbies de regantes. Se han dejado atrás las nuevas fórmulas de financiación y regulación de los contratos de concesiones de construcción y explotación de obras públicas a las empresas privadas, al tener que asumir el Estado elevados perjuicios patrimoniales derivados actuaciones fallidas. Las empresas estatales creadas para la construcción y gestión de obras hidráulicas, han dado motivos de escándalos financieros que serán sustanciados por los tribunales de justicia. En paralelo, las empresas privadas de construcción, de ingeniería y de servicios han experimentado una fuerte recesión en el mercado nacional, pasando a realizar la mayor parte de sus actividades en el extranjero.

Mientras las infraestructuras de transportes mantienen un notable grado de aceptación social, no se puede afirmar lo mismo de las grandes obras hidráulicas, que tienen que afrontar la oposición de diversos colectivos. El recurso creciente a los tribunales de justicia para dirimir la legitimidad de los proyectos de nuevos embalses o trasvases, son ejemplos que enseguida aparecen cuando se trata del agua y de las obras hidráulicas. Por otra parte, hay que admitir que en la última década la imagen de las grandes presas se ha deteriorado de manera notoria en todo el mundo, sobre todo en los países desarrollados.

La gestión de los recursos hídricos, aun teniendo en cuenta los grandes progresos habidos, muestra aspectos que requieren indudables mejoras y que se superponen (o se oponen, o complementan, o determinan) al desarrollo de nuevas infraestructuras de captación o de transporte de agua. Llevando esta consideración al extremo, diversos colectivos reducen el repertorio de acciones posibles a la gestión de la demanda que oponen a las nuevas obras hidráulicas, a las que reputan de innecesarias o perjudiciales.

Ante esta tesitura, la honestidad intelectual obliga a recoger diversos puntos de vista, desarrollos conceptuales y debates sociales que se están produciendo respecto a los recursos hídricos. En consecuencia, el propósito que se pretende mantener en las líneas que siguen supera —aunque también engloba— aspectos parciales tales como la elaboración de grandes planes vinculantes (los célebres “Pactos de Estado”), los cuadros macroeconómicos de la financiación (los denominados castillos de naipes de los programas presupuestarios de medio-largo plazo), las aceleradas revisiones legislativas (legislación caso a caso), los ensayos de creación de empresas estatales de inversión en infraestructuras (trajes a medida para huir del derecho administrativo) y las liturgias del régimen de concesión al sector privado de la construcción y explotación de obras públicas con carácter extrapresupuestario.

A la vista de este diagnóstico, pasaremos al capitulillo de las propuestas. Para llegar a proposiciones orientadas hacia el futuro desarrollaremos brevemente unas consideraciones sobre la planificación hidrológica como expresión de la política hidráulica seguida en nuestro país en el último siglo, con el fin de comprender mejor la situación actual. Después nos preguntaremos qué tipo de sociedad tendremos dentro de 20 años en relación con el agua, lo que nos puede dar luz sobre el camino a seguir. Nos detendremos un momento en las emergentes cuestiones ambientales y, por último, señalaremos alguna de las cuestiones claves (nudos gordianos) de la situación actual que entorpecen las sendas hacia los escenarios de futuro.

La política hidráulica. Las enseñanzas del pasado. Las perspectivas de futuro.

El economista austriaco Schumpeter afirmaba que los retrovisores permiten que los automóviles puedan avanzar con mayor seguridad. De eso se trata, de señalar algunos hitos históricos que nos permita situar correctamente el estado actual de la política hidráulica y sus perspectivas futuras.

La planificación hidrológica constituye en nuestro país la máxima expresión de la política hidráulica llevada a cabo desde el Estado, tal como se proclama el artículo 1 de la Ley de Aguas: «Corresponde al Estado, en todo caso (…) la planificación hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico».

La planificación hidrológica es un relicto que aún perdura de la planificación económica general. La planificación económica ha dominado prácticamente la economía del siglo XX, sobre todo entre los años veinte y setenta. La planificación económica como forma de organizar los recursos para alcanzar objetivos prefijados tuvo su máxima expresión en los países de economía centralizada. En la Unión Soviética, los planes quinquenales incluyeron notables realizaciones en la construcción de presas y derivación de ríos para la producción de energía eléctrica y la transformación en regadío de grandes superficies. En los países occidentales, la planificación económica también estuvo muy desarrollada. En EE. UU. el programa económico y social New Deal de Roosevelt, de carácter intervencionista, dedicó importantes inversiones a la construcción de presas y desarrollo de riegos en los estados del Oeste. En Europa, el máximo desarrollo de la planificación estuvo representado por los planes de desarrollo económico de Francia, copiados con bastante fidelidad por los Planes de Desarrollo Económico y Social españoles, vinculantes para el sector público, durante los cuales la construcción de presas y las transformaciones de regadíos alcanzaron su cénit.

Todos estos planes, ni aún con la moderación que eran concebidos en el mundo occidental, están hoy vigentes. En las últimas décadas, la planificación económica estatal ha sido sustituida radicalmente por programas de liberalización y privatización. Resulta pues que, en este contexto general, aparece como un fósil la planificación hidrológica, sobre todo si se entiende como la ordenación de un recurso para conseguir objetivos económicos.

En 1926, dentro de la moda del intervencionismo y centralización estatal, en la dictadura de Primo de Rivera, se crea la primera Confederación Hidrográfica, la del Ebro. Su objetivo principal era la realización de un plan coordinado y metódico de los aprovechamientos hidráulicos de la cuenca. El mismo año se crea CAMPSA, monopolio de petróleos, y al año siguiente, en 1927, la Compañía Telefónica Nacional de España, monopolio de teléfonos. Podemos considerar el camino dispar que han llevado estos otros monopolios del Estado. Ahora ya no se plantean planes estatales vinculantes de energía o de comunicaciones. Sólo pervive, con fuerza de ley, la planificación hidrológica «a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico» (el subrayado es nuestro).

En medio del panorama dominado por la planificación económica entre los años veinte y setenta del pasado siglo, Willy Brandt, Canciller de la Alemania Federal, decía algo así como: «Planificar es prever; es adivinar entre las brumas del futuro el escenario posible y deseable y encontrar el camino más favorable para llegar a él». Podemos utilizar esta expresión de Willy Brandt e imaginar que damos un salto que nos sitúe en el horizonte de veinte años hacia adelante. Si aceptamos este ejercicio intelectual, podremos reflexionar sobre las características que tendrá probablemente dentro de 20 años el aprovechamiento y la gestión del agua en nuestro país; en definitiva, la política del agua o la planificación hidrológica. Con esta imagen podremos reconstruir el mejor camino que nos llevaría a una situación necesaria o deseable.

Lo primero es preguntarnos qué tipo de sociedad podemos tener dentro de veinte años en relación con el agua. En la era de la globalización, quizá no sería desvelar mucho las brumas del futuro si imaginamos que caminamos hacia una sociedad compleja, madura, lo que se denomina sociedad del conocimiento, con acentuada sensibilidad hacia un mundo sostenible en lo económico, social y medioambiental.

Fue Anthony Giddens, profesor de sociología y director de la London School of Economics, quién señaló que debemos abandonar la idea de que podamos gobernar el proceso de la planificación económica (trasponible a la hidrológica) mediante una inteligencia directriz que sea capaz de reconocer la totalidad de las necesidades, asignar de una vez por todas los recursos e incluso construir las infraestructuras y diseñar todo el proceso de gestión ulterior. La sociedad emergente actual —afirmó— no tiene un centro de decisión, sino multitud de centros de decisión que se alimentan con informaciones de carácter local o regional, donde ─cada vez más─, la sociedad civil reacciona intentando resolverse sus propios problemas.

Cabe también la reflexión de que, a partir del Estado de las Autonomías, o del ejemplo federal de los Länders alemanes, dentro de 20 años se tenderá a resolver los problemas en un marco territorial próximo a los ciudadanos, comenzando por las acciones más sencillas y viables. En ese sentido quizá tenga mayor relevancia la ordenación del territorio que la «vertebración territorial», expresión que debería quedar reservada exclusivamente para las grandes redes de transporte nacionales o europeas, pero no a las grandes movilizaciones de volúmenes de agua entre cuencas (trasvases), operaciones que son juzgadas actualmente con resultado negativo por las distorsiones políticas, económicas, sociales y ambientales que producen.

¿Cuáles serán las características fundamentales de la política del agua en el horizonte de 20 años? Lo primero, ¿seguirá siendo una política de regadíos, a la que se aplique más del 80% de las disponibilidades? Debemos reconocer que durante el siglo XX la planificación hidrológica ha sido una planificación de riegos. Empezó en 1902 con el Plan Gasset, primer plan hidrológico español que dio inicio al protagonismo casi exclusivo del Estado en la construcción y financiación de obras hidráulicas, abandonando la ineficacia del liberalismo que había dominado con anterioridad (ideas «individualistas» se denominaban entonces). Se trató de un plan elaborado de abajo arriba; los ingenieros de las distintas demarcaciones hidráulicas propusieron las obras a realizar, que presentaron al ministro Gasset en forma de Avance del Plan de Canales y Pantanos Alimentadores en 1900. Se trataba de redimir la situación económica española mediante la producción de alimentos y la protección frente a los daños devastadores causados por las avenidas. Entonces dos terceras partes de la mano de obra trabajaba en el campo y los puertos españoles se encontraban invadidos por multitudes que veían en la emigración la solución a sus problemas. A Rafael Gasset, ministro de Fomento en nueve ocasiones, se debe el haber sentado las bases de lo que después se denominaría «siglo de oro de la ingeniería hidráulica española».

El acuerdo político, social y técnico respecto al desarrollo de obras hidráulicas con destino al riego se ha mantenido hasta las últimas décadas del siglo XX. Basta recordar que el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933, elaborado por Lorenzo Pardo siendo ministro Indalecio Prieto, no se pudo aprobar porque cuando Prieto lo llevó a Las Cortes cambió el Gobierno. El ministro que lo sustituyó, Rafael Guerra del Río, prohombre del partido radical, lo defendió sin cambiarle una coma. Después de la Guerra Civil, el ministro Peña Boeuf inició la puesta en marcha de las obras contenidas en ese plan. Esto proporciona una enseñanza de gran valor: la política hidráulica seguida por los diferentes gobiernos en el siglo XX ha sido idéntica en sus objetivos fundamentales. Sería deseable que una buena política del agua del siglo XXI siguiese contando con amplio apoyo social y con valores compartidos. Otra cosa es identificar cuáles pueden ser esos valores.

¿Qué hacer con los regadíos? Ningún gobierno puede hacer una política en contra de la agricultura y menos un gobierno democrático, porque los agricultores forman grupos muy cohesionados que orientan eficazmente su voto. Por consiguiente, la política hidrológica en relación con los regadíos tendrá que no perder de vista las necesidades alimentarias del país, posibilitando reasignaciones de volúmenes de agua más eficientes y, por supuesto, acometer los necesarios programas de modernización de riegos y de estructuras económicas agrarias, pero sin someterse a la indiscriminado proliferación de superficies en riego promovidas por nuevos empresarios que persiguen “la captura de rentas” gracias a las subvenciones del Estado a ese sector productivo. La lógica de la situación camina hacia la recuperación íntegra de los costes, de acuerdo con lo propugnado por la Directiva Marco europea.

Nueva cultura del agua. Se están extendiendo las nuevas ideas sobre la eficiencia del uso y la conservación de medio ambiente hídrico. Esta nueva cultura o política del agua, en los aspectos en que se centra o propugna la aplicación de la Directiva Marco del Agua, tendrá lógicamente una confluencia con la política «oficial» en el horizonte de 20 años que estamos imaginando.

Una característica de la política del agua del futuro será la de desplazar necesariamente el foco de atención desde la dedicación prioritaria a los regadíos hacia el conjunto de los ciudadanos (lo que se denomina cambio del paradigma tradicional). Habrá que atender más cuidadosamente la garantía de los abastecimientos, áreas turísticas y otros usos del agua de elevado valor añadido y creación de puestos de trabajo. Teniendo en cuenta que el sector urbano-industrial (incluso turismo y ocio) utiliza menos del 20% de las disponibilidades, parece razonable plantear que se debe ir a garantías totales o garantías del 100%, lo mismo que en otros servicios públicos como la energía eléctrica, el suministro de gas o las comunicaciones. Por las características sociales de los abastecimientos urbanos, su responsabilidad e, incluso, su gestión debe corresponder al sector público.

También se hace necesario mejorar la calidad del agua urbana, superando el déficit existente en gran parte de la fachada mediterránea y en otras áreas. Debemos partir del supuesto que dentro de 20 años todas estas necesidades estarán cubiertas (y a salvo de eventuales cambios climáticos) y que cumpliremos lo establecido en la Directiva Marco: utilizar agua de buena calidad para el abastecimiento humano; cuanta menos necesidad de tratamiento, mejor.

También podemos imaginar que dentro de 20 años se habrán desarrollado las ideas que sobre la denominada «sociedad del riesgo» exponía Ulrich Beck, profesor de sociología de la Universidad de Munich en los años 90 del pasado siglo. Cada vez seremos más conscientes de los riesgos derivados de la sociedad industrial como efectos colaterales, no sólo en cuanto a protección frente a avenidas y roturas o mal funcionamiento de grandes infraestructuras hidráulicas, sino también en cuanto a daños por contaminación o derivados de accidentes que puedan alcanzar a personas, bienes y medio ambiente.

De acuerdo con la Directiva Marco del Agua, la planificación hidrológica deberá enfocarse hacia los usos sociales y ambientales del agua (planes de gestión de cuencas) que es lo que establece dicha Directiva. Como dentro de la sostenibilidad no pueden olvidarse los aspectos económicos relacionados con el aprovechamiento del agua, quizá haya que establecer un marco institucional para el desarrollo de las actividades económicas ligadas al agua. Pero, probablemente, la planificación hidrológica de dentro de 20 años no será una planificación de los usos productivos del agua, que pertenecerá a los agentes privados dejando en sus manos la eficiencia y la capacidad de innovación, reservando a los poderes públicos las autorizaciones y el control de la gestión.

Otra reflexión que puede hacerse para el horizonte de 20 años es la integración más estrecha entre la planificación y la gestión teniendo a la vista los valores ambientales. Por ejemplo, en relación con los Planes de Emergencia de Presas, como representación de esta sociedad del riesgo de que antes tratábamos y cuyo objetivo es el de disminuir los riesgos producidos por la actividad humana. Resulta que a los embalses que tenemos, por una parte se les exigen caudales ambientales para el mantenimiento de los ecosistemas dependientes de los cursos fluviales; pero, por otra parte, ante esta sociedad del riesgo, que contempla incluso responsabilidades penales de los gestores, cada vez seremos más cuidadosos, más temerosos, de que los embalses se llenen; habrá que manejar con mucho cuidado el resguardo para avenidas. Si a los embalses les exigimos, por un lado, que tengan que proporcionar unos caudales (los que fijen los estudios ambientales) para los ríos y, por otra parte, los tenemos que tener algo más vacíos para disminuir los riesgos derivados de las avenidas, las disponibilidades del agua ya no son las que eran. Resulta que esta consideración hay que incorporarlo cuidadosamente a los Planes de Cuenca, con lo que las disponibilidades se han reducido sustancialmente. Esos nuevos usos modernos que cargamos sobre nuestros sistemas de disponibilidades es como extender los períodos de escaseces. ¿Habrá que construir nuevas infraestructuras que permitan, no ya mantener los usos productivos legales, sino conservar los usos sociales y los compromisos medioambientales, repartiendo uniformemente las cargas? El discurso de las infraestructuras, ¿podría no estar en la hora de su funeral, pero por otras razones además de las simplemente productivas?

El mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas y de los sistemas de control y ayuda a la gestión. Entendido en sentido amplio, el mantenimiento debe incluir la reposición, mejora y ampliación. Los capítulos presupuestarios destinados a tal fin suelen ser insuficientes, por su frecuente consideración de gasto. En el futuro constituirá una actividad importante, no sólo por el incremento del patrimonio hidráulico, sino con objeto de mantener la capacidad productiva de los servicios e incluir nuevos usos del agua o modos de gestión, así como las exigencias legales derivadas de la gestión de riesgos. Los sistemas de control y ayuda a la gestión (SAIH, SAICA, sistemas de control de abastecimientos y riegos, de seguridad de presas, …) requerirán un mayor desarrollo y perfeccionamiento, con necesidad de técnicos capacitados.

Las innovaciones tecnológicas. Los gobiernos europeos consideran la innovación tecnológica como uno de los objetivos estratégicos para los próximos años, constituyendo además un área de empleos de calidad. Sin ánimo de exhaustividad podemos citar alguna de las líneas de investigación de mayor interés en el área de los recursos hídricos: sistemas de televigilancia y detección automática de incidencias en la gestión; ayuda a la seguridad de infraestructuras como sistemas de auscultación remota de presas; gestión integrada de diversas fuentes (aguas superficiales, subterráneas, desaladas, reutilizadas, con operaciones intermedias como almacenamiento en acuíferos y recuperación); gestión sostenible de la calidad del agua en embalses; mejoras en los métodos de depuración de aguas residuales; aplicación y seguimiento de las aguas reusadas; control y uso eficiente de redes; elaboración e implantación de planes de contingencias y emergencias; mejor conocimiento del comportamiento de los ecosistemas ligados al agua de cara a su recuperación;… Un tema quizá merezca una especial mención: dentro de 20 años las plantas de desalinización que se hayan construido hasta ahora habrán cumplido su vida útil y estaremos en condiciones de levantar las de segunda generación, y gracias a los 20 años de experiencia se habrán mejorado las tecnologías, serán más eficientes y se dispondrá de una tecnología propia para exportar. Parece claro que las técnicas de tratamiento de agua por medio de membranas tienen un horizonte prometedor.

Las aguas subterráneas. Son pocos los acuíferos en el mundo que se utilizan con una buena gestión. La dificultad estriba en que se exige una gran capacidad para supervisar las acciones de muchos usuarios distribuidos geográficamente, así como un eficaz control administrativo. De acuerdo con la Directiva Marco del Agua y la Directiva (filial) sobre aguas subterráneas, se necesitará en el futuro disponer de la capacidad técnica, administrativa, de gestión y económica para controlar el uso de los acuíferos, evitando situaciones insostenibles y recuperando aquellos sometidos a sobreexplotación, salinización o con afecciones ambientales inadmisibles. También quedan aún posibilidades en nuestro país de aprovechar acuíferos con agua de buena calidad, así como la integración de los mismos junto al resto de las otras fuentes de recursos por medio de gestión combinada o conjunta para atender situaciones permanentes o coyunturales de sequía. Pero no se trata de aprovechar más los acuíferos, sino de utilizarlos mejor, con un aprovechamiento prudente y sostenible.

El cuidado ambiental. Naturalmente habrá que ampliar el concepto tomándolo más en serio. Las declaraciones de impacto ambiental han pasado (¿o han de pasar aún?) la fase de lo que se ha denominado por algunos expertos como la póliza de los proyectos; hay que tomarlas más en serio e ir profundizando en su desarrollo. Pero no es suficiente sólo con las declaraciones de impacto ambiental; tendremos que ir a políticas ambientales, al cuidado ambiental más ambicioso. Es una cuestión de desarrollo. Aunque hay que reconocer que la variable ambiental se está integrando en los proyectos cada vez más, necesitamos profundizar en este campo, porque eso va con el desarrollo y el nivel cultural y tecnológico del país. No se trata de considerar el medio ambiente separado del hombre, cosa que criticaba González Bernáldez de los programas denominados «el Hombre y el Medio Ambiente», a los que contraponía «el Hombre en el Medio Ambiente». Por supuesto, parece que ha pasado la hora del rechazo indiscriminado de las infraestructuras con base exclusiva en la conservación ambiental a ultranza; las plantas de tratamiento de aguas residuales son, en definitiva, infraestructuras ambientales. Pero habrá que ampliar este concepto desde la madurez y, en ese sentido, podemos hacer unas reflexiones sobre el medio ambiente proyectado a la situación de dentro de 20 años que es el horizonte en el que nos hemos situado.

Quizá la sociedad habrá madurado en relación con el tratamiento de la conservación de la naturaleza y una de las formas de madurez es tratar con seriedad a los grupos que más defienden esta conservación. Tratarlos con seriedad y con respeto equivale a hacer lo que están haciendo en Alemania, es decir, manifestar en plan de igualdad ciertas reflexiones respecto a lo que hacen estos grupos, aunque sea en forma crítica. A esto ha dedicado bastantes trabajos uno de los sociólogos actualmente de más relieve, el alemán Ulrich Beck, que llama la atención de no poner como objetivo un medio ambiente imaginado, sino un medio ambiente real, de manera que no lleguemos a tener como objetivo la sociedad ecológica sino la sociedad real, con sus problemas. Habla del contrapoder de la antiburocracia de estos grupos conservacionistas, que puede llevar a su burocratización y convertirse en unos remedos de administraciones y, en ese sentido, querer suplir a la naturaleza. Pienso que llegará un momento en el que haya que conciliar las necesidades sociales, que es para lo que sirven las infraestructuras, con el cuidado ambiental; el cuidado ambiental entendido como prolongación del cuidado de nuestra propia casa (en definitiva, ecología viene de oikos, la casa). Con el desarrollo de la cultura no sólo queremos tener nuestro entorno, nuestra casa, nuestro ambiente urbano en buenas condiciones, sino también más allá, el entorno más alejado, en unas condiciones y con un cuidado aceptable.

El papel futuro de la administración hidráulica. La doble descentralización que se está experimentando, hacia la Unión Europea por un lado (Directiva Marco del Agua), y hacia las administraciones autonómicas y sector privado por otro, exigirá una reacomodación de funciones y cometidos dentro del principio de subsidiariedad. Las ideas que ahora vigen caminan en sentido contrario al intervencionismo estatal, tan dominante aún en materia de las aguas y los aprovechamientos en nuestro país. Se resumen en la expresión: «El estado no debe remar, sino llevar el timón». Se empieza a reconocer que la administración hidráulica debería centrarse en los temas de función pública, tales como gestión del dominio público hidráulico, régimen de autorizaciones, control y supervisión de la gestión y de las infraestructuras, policía de aguas…, pero admitiendo que la construcción de aprovechamientos y la gestión del agua resulta más eficiente que sea llevada a cabo por otros órganos o empresas. Habrá que resolver el acúmulo de expedientes y asuntos que invaden la administración hidráulica y agilizar los dilatados plazos de los procedimientos administrativos (seis y hasta dieciocho meses para contestar) buscando soluciones desde el punto de vista de un servicio moderno y eficiente a los ciudadanos, que incluye una mayor participación y responsabilidad de las Comunidades Autónomas y de las organizaciones intermedias dentro del principio de cooperación entre las diversas administraciones y los usuarios. Las Oficinas de Planificación deberán reforzar su papel de sólidas oficinas de estadística y de análisis de soluciones a los problemas existentes o previsibles, al servicio de los agentes que intervienen en el mundo del agua. En ese sentido, quizá la planificación hidrológica del futuro será… las oficinas de planificación.

Terminaremos este capítulo con un par de reflexiones adicionales de tipo general. En primer lugar, ¿qué características se exigirán al gestor del agua del futuro? Ulrich Beck propone la figura del super-ingeniero: serán personas que no sólo tengan conocimientos de los aspectos científicos y tecnológicos, sino que además incorporarán aspectos conceptuales; manejarán con soltura los aspectos sociales, ambientales, económicos y administrativos; incluso sabrán dialogar para lograr la aceptación social de los proyectos necesarios y para la resolución de conflictos (cosa que en estos momentos estamos en déficit); necesitarán, por supuesto, poseer dotes de creatividad y de innovación. También deberán y sabrán integrarse en equipos multidisciplinares, con capacidad de coordinación y conciliación de aspectos diversos y en ocasiones contrapuestos.

Necesidad de infraestructuras hidráulicas en nuestro país.

Ciertamente no está nuestro país sobrado de infraestructuras hidráulicas de determinado tipo: de aseguramiento de garantías, de conexión de sistemas (no nos referimos a grandes trasvases), de mejoras de calidad o del medio ambiente, …; quizá no tanto de grandes obras de regulación hiperanual como de obras de mejora. Cualquier sequía o avenida produce todavía daños, produce efectos. No tenemos aún un nivel de infraestructuras hidráulicas para cerrar este capítulo; lo que sucede es que en el futuro habrá que definir cada vez con mayor cuidado el tipo de infraestructuras hidráulicas que necesitamos, adecuadas a los problemas existentes: mejoras de abastecimiento, de calidad, de protección frente a avenidas, mejoras ambientales (principalmente depuración), de modernización, de eficiencia, … En el futuro habrá necesariamente que conciliar la construcción de infraestructuras para atender necesidades sociales reales con el cuidado ambiental, porque el cuidado ambiental es un componente más del medio en que nos movemos, como los aspectos de la aceptación social y el de la rentabilidad de las actividades económicas que permitan la recuperación íntegra de los costes. Pero aunque haya que pasar los proyectos hidráulicos por las pilas bautismales de la aceptación social, del impacto ambiental y de la rentabilidad económica, todavía no nos encontraremos en el momento ni en la hora de cerrar el capítulo de las infraestructuras hidráulicas. Los paradigmas deben cambiar y adaptarse a las ideas vigentes en cada momento, proyectando y llevando a cabo lo necesario y razonable, pasando de una vieja a una nueva política de aguas, pero sintiéndonos herederos de la gran tradición hidráulica española y sin renunciar a construir las obras hidráulicas que resulten necesarias.

Pero también podemos hacer un cambio de agujas para que el tren de la argumentación circule en sentido contrario, y reconocer que mediante la construcción de presas y trasvases se pretende modificar la hidrología, la economía, la sociedad y el paisaje, aunque en ocasiones algunas o bastantes de estas modificaciones no se consiguen en el sentido deseado, por lo que se hace necesario imaginar y desarrollar acciones paliativas o correctoras, a veces a gran escala. Una utilización adecuada de los estudios e instrumentos de la ordenación del territorio pueden constituir un auxilio importante en ese sentido.

Más allá de un Pacto Nacional del Agua.

Las tentativas de resolver las principales cuestiones del agua por medio de un Pacto Nacional del Agua , concretado legalmente en un Plan Hidrológico Nacional, que tenga como fines establecer las líneas principales de la política del agua, así como fijar las infraestructuras hidráulicas a realizar en los próximos años, se reclama en nuestro país como una solución “definitiva”, deseo fronterizo con los arbitrismos históricos. Dejando aparte esta última consideración, se señalan por sus partidarios las ventajas que presentaría un Pacto o Plan de esa naturaleza.

  • El desarrollo y mejora, con carácter general, de las infraestructuras hidráulicas, indispensables en un territorio semiárido como gran parte de nuestro territorio, y que presentan un efecto económico multiplicador
  • El aprovechamiento de una ventana temporal de oportunidad económica de producción hortofrutícola en la región mediterránea.
  • Aprovechar la oportunidad para nuestro país de disponer en los próximos años de Fondos Europeos.
  • Un impulso a las infraestructuras de mejora ambiental, como son las de depuración de aguas residuales y otras actuaciones de conservación, protección o recuperación ambiental.
  • Culminar la tradicional política hidráulica en nuestro país, que tan notables realizaciones ha tenido a lo largo del siglo XX, aprovechando el impulso del Estado y el «know how» disponible mientras exista suficiente aceptación política y social en esta línea de desarrollo.
  • Producir un fuerte impulso en la mejora y modernización de las infraestructuras de riego en busca de un uso más eficiente del agua.
  • Desarrollo de planes y actuaciones respecto a las contingencias del régimen hidrológico (sequías y avenidas) y respecto a los riesgos de las infraestructuras hidráulicas.
  • Recuperación de acuíferos sobreexplotados y salinizados y de los aprovechamientos derivados de los mismos.
  • Incremento de la preocupación por la calidad del recurso y del entorno asociado, proponiendo acciones para su conservación o mejora.
  • Apoyo a la innovación tecnológica, incluyendo entre otras acciones un amplio programa de construcción de desaladoras.

No obstante lo anterior, se hace necesario —además— considerar una serie de aspectos a partir (o más allá, o a la vez) del Plan Hidrológico Nacional o de la política hidráulica vigente, entre los que se pueden citar:

  • Quizá se sigue colocando el foco de atención principal sobre los regadíos que, si bien utilizan más el 80% del agua derivada, suponen menos del 3% del PIB y emplean menos del 5% de la población activa, sin que exista una adecuada concordancia entre los planes oficiales de regadíos (que se muestran muy cautos ante las posibilidades futuras) y los planes hidrológicos. Se impone una gran flexibilidad en este campo a la vista de la evolución de la Política Agraria Común y de la Organización Mundial de Comercio, teniendo en cuenta aspectos tales como: rentabilidad futura del incremento de producciones agrícolas dentro del marco de la globalización; subvenciones ocultas a los riegos a través del agua; régimen de subvenciones y ayudas a la exportación de productos agrarios; mano de obra y nivel retributivo para las nuevas o existentes labores; inversión resultante por puesto de trabajo creado; etc. Habrá que tener en cuenta las nuevas ideas sobre el agua verde o virtual que se puede importar de otros países a través de productos agrarios, reservando los recursos hídricos en las áreas comprometidas para actividades de mayor valor añadido.
  • Mayor atención a la garantía (cantidad y calidad) de los abastecimientos urbanos y turísticos, evitando cualquier tipo de restricciones a los ciudadanos y áreas turísticas, y teniendo en cuenta la deficiente calidad del agua que sufren muchos abastecimientos de nuestro territorio, sobre todo a raíz de la aplicación del RD 140/2003 sobre la calidad que debe cumplir el agua de consumo humano.
  • Orientar los planes hidrológicos con lo preceptuado con la Directiva Marco del Agua europea, sobre todo en la exigencia de la Directiva de formular planes de gestión de cuencas que han de tener por objetivos la protección y el mantenimiento del recurso en cantidad y calidad y la sostenibilidad de los ecosistemas ligados al agua, objetivos no plenamente coincidentes con los de nuestros planes hidrológicos de cuenca.
  • Se debe prestar una atención prioritaria a la gestión óptima de las infraestructuras existentes frente a la construcción de nuevas infraestructuras, estableciendo una conexión desde el inicio entre la planificación y la gestión.
  • La incorporación de nuevos recursos, como los procedentes de la desalinización de aguas marinas, presentan una serie de cuestiones en las que se deberá avanzar a la par que la construcción de plantas. Nos referimos entre otras a las obras necesarias para llevar el agua a los puntos de uso; los compromisos de aceptación fehaciente por los futuros beneficiarios de volúmenes y costes; la integración de los nuevos recursos con los existentes anteriormente en los aspectos técnicos, de calidad, económicos (tarificación), etc.; el desarrollo de las capacidades técnicas y de gestión para la recuperación de acuíferos sobreexplotados o salinizados; el uso, en caso de sequías, de antiguas captaciones sustituidas por nuevos abastecimientos; etc.
  • El refuerzo e impulso al desarrollo de innovaciones tecnológicas y de otro tipo: gestión integrada de la oferta y la demanda, uso coordinado y conjunto de las diferentes fuentes de recursos teniendo en cuenta calidades y costes; reutilización, desalación, desafectación de regadíos poco rentables, rescates concesionales para usos ambientales u otros, etc. También se deberá explorar el uso compartido de infraestructuras existentes entre los riegos y los usos prioritarios por medio de contratos de opciones y futuros; de esa forma se podría contar con infraestructuras «virtuales» de bajo coste y sin afecciones ambientales, llevando a cabo una gestión combinada (técnica y económica) entre riegos y abastecimientos.
  • Deberá reducirse la excesiva intervención de los poderes públicos, aumentando la participación y confianza en el papel de la sociedad civil, apostando por introducir —cuando resulte conveniente— mayor eficiencia a través de condiciones de mercado en la asignación y en los usos económicos del agua, y favoreciendo la reducción de la excesiva regulación del sector, en línea con el resto de los sectores de la sociedad de nuestro tiempo. En sentido contrario, el sector público debe incrementar la supervisión y el control de la gestión del agua por medio del establecimiento —cuando resulte necesario— de una adecuada regulación.
  • Se deberá admitir que ha llegado a su final la planificación rígida e intervencionista que, en lugar de limitarse a la ordenación de los usos sociales y medioambientales del agua (en línea con la Directiva de la Unión Europea), se centre en la ordenación de los usos económicos del agua. Habrá que considerar la posibilidad de fijar un marco regulador dentro de cual puedan operar con libertad los agentes económicos.
  • La reforma de la Ley de Aguas no llegó a establecer totalmente un marco transparente de financiación de las obras para los usos económicos del agua, evitando seguir utilizando masivamente la figura de declaración de interés general y la financiación preponderante a partir de los Presupuestos Generales del Estado (o con subterfugios a través de empresas estatales) sin que la sociedad determine claramente el interés económico de las actuaciones a partir del compromiso fehaciente de financiación o pago por los particulares beneficiados. Habrá que seguir profundizando en esa línea.
  • La modernización de la administración pública del agua acorde con los planteamientos de la Directiva Marco de la UE y los procesos de traslado de cometidos a las administraciones autonómicas. En todo caso, parece claro que los poderes públicos habrán de centrarse en los aspectos sociales y ambientales, policía del agua y aprovechamientos, supervisión y control de la gestión, conservación del dominio público y ecosistemas asociados, sólidas bases estadísticas, registros de recursos y usos, control y supervisión de las financiaciones o ayudas públicas y otras funciones de carácter público, en lugar de las tradicionales y predominantes funciones de construcción de obras y explotación directa, que se deben dejar en manos de la iniciativa privada.
  • Desarrollo de los aspectos sociológicos modernos relacionados con el agua: mayor transparencia y participación de los usuarios en la toma de decisiones; asunción de mayores responsabilidades por los usuarios en la construcción, mantenimiento y gestión de las infraestructuras; fomento del capital social de las organizaciones de usuarios; mecanismos para el establecimiento de bancos del agua en situaciones de sequía o grave déficit; asignación más eficiente de las nuevas disponibilidades, etc.
  • Valoración más adecuada de las necesidades y preferencias de la sociedad en su conjunto sobre el agua (usos, recursos y medio ambiente), sobre todo ante valores emergentes relacionados con el agua como pueden ser el sentido patrimonial, cultural, ético,… evitando que dichas preferencias sean suplantadas por dirigismos ilustrados y procurando evitar, asimismo, los conflictos sociales y emocionales de áreas geográficas de nuestro territorio (caso de los trasvases) por medio de la búsqueda de valores y soluciones que respeten la unidad de cuenca.
  • Avanzar en la respuesta a los riesgos a los que se enfrenta la sociedad en relación con el agua (inundaciones, sequías, contaminación, desertización, pérdida de biodiversidad, cambio climático, …).

En síntesis: en relación con la futura política del agua se detecta la necesidad de elaborar un marco conceptual moderno, coherente y creativo (legislativo, financiero, institucional) para la sociedad del siglo XXI, que de acuerdo con las líneas establecidas por la Unión Europea en la Directiva Marco sobre política del agua, revise el paradigma del uso agrario que ha dominado la política hidráulica y la planificación hidrológica durante el siglo XX (sin perder de vista el campo, sus intereses y necesidades), dé respuesta a las necesidades y valores emergentes de la sociedad de nuestro tiempo, y utilice conceptos y medios tecnológicos, económicos, institucionales e intelectuales orientados hacia el futuro.

Autor:

Bernardo López-Camacho y Camacho

Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
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