De los planes quinquenales soviéticos a los planes hidráulicos españoles

Se viene considerando que los Planes hidráulicos españoles ─o Planes de obras hidráulicas─ son un relictus sectorial que aún nos queda derivado de los Planes Quinquenales soviéticos, de carácter económico general, impuestos desde el Estado. La planificación económica, entendida como un procedimiento para alcanzar unos fines de producción fijados de antemano, alcanzó su máximo desarrollo en la Unión Soviética, donde se podía ir a la cárcel por no alcanzar los objetivos fijados por el Plan. Pero también tuvo una presencia considerable en la Europa Occidental y hasta en los Planes de Desarrollo Económico y Social de la dictadura del general Franco en los años 60 del pasado siglo. Desde los años 70, la planificación económica no solamente entró en desuso, sino que las modernas ideologías económicas la rechazaron de plano, siendo sustituida por programas de liberalización y privatización. En este contexto sorprende la pervivencia de la planificación estatal española en el mundo del agua, entendida principalmente como una planificación de desarrollo para la transformación de superficies en regadío. La Unión Europea, con su Directiva Marco del Agua, representa, no obstante, una ruptura con esta línea, pues su objetivo principal es la protección del recurso y los ecosistemas ligados al agua. Pero la planificación hidrológica/hidráulica española se mueve en la ambigüedad entre ambas formas de entender la planificación. Ahora, aprovechando la jubilación y el confinamiento, parece el momento de presentar una reflexiones sobre estas cuestiones; para ello nos apoyaremos a lo largo del siguiente apartado en el trabajo de Gabriel Tortella (2000): «La revolución del siglo XX».

Una serie de decisiones adoptadas en el Congreso del Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS) de 1928, así como de unos decretos gubernamentales, establecieron una nueva manera de organizar la economía soviética por medio de Planes Quinquenales, manera y método que ya quedarían fijados hasta la disolución del sistema comunista. Aquello supuso una auténtica conmoción o revolución.

Lo verdaderamente revolucionario fue la colectivización de la tierra. Después de doce años de apoyo campesino a los comunistas, de pronto estos se revolvieron contra los agricultores, dando lugar a auténticas guerras civiles en varias zonas. La muerte de personas durante la colectivización de la tierra, es decir, durante el primer Plan Quinquenal (1928-1933) se calculan en unos diez millones. La razón de la colectivización radicaba en la propiedad por el Estado de las cosechas; con ello, a pesar de las grandes ineficiencias generadas y la disminución de las cosechas, no hubo problemas en el mercado interno y la URSS exportó cantidades crecientes de cereales, aunque por poco tiempo. A pesar de la hambruna de 1933, a partir de dicho año la producción agrícola aumentó y acabó por superar los niveles de 1928. Pero los dirigentes hicieron poco caso del fracaso de la agricultura, centrando su atención en el desarrollo industrial, a cuyo servicio se puso la producción agronómica.

El sistema de planificación económica, que tanta influencia tuvo en el mundo durante las décadas centrales del siglo XX, fue producto de una gran improvisación, de modo que aunque las agencias planificadoras (Vesenja y Gosplan) había sido creadas poco después de la Revolución de 1917, el primer Plan Quinquenal en 1928 se desarrolló de una manera anárquica, lo cual también dejó secuelas para el futuro. La improvisación se debió al modo en que se tomaron las decisiones. Como es sabido Stalin dio fuertes bandazos políticos hasta que se decidió por lo Planes Quinquenales: primero eliminó a los planificadores (Trotski y compañía) y luego a los gradualistas (Bujarin y los suyos). Pero al eliminar a los planificadores, gran parte del personal planificador (Preobrashenski y Leontief, entre los más conocidos) fue purgado. El Gosplan, donde se habían diseñado los más avanzados métodos de planificación, quedó diezmado. Por otra parte, la decisión de iniciar el Primer Plan Quinquenal fue casi por sorpresa, porque Stalin quería tomar desapercibido a sus enemigos. En estas condiciones la planificación fue algo precipitada y no hizo uso de las mejores técnicas desarrolladas por el Gosplan. Grande fue la sorpresa de los economistas rusos cuando, décadas más tarde, descubrieron que la planificación lineal (o input-output), desarrollada por Vassily Leontief en Estados Unidos y que tan buena herramienta de previsión y control había resultado, había tenido sus inicios en el Gosplan moscovita.

A causa de las improvisaciones y del dogmatismo, el método de planificación fue de una gran tosquedad. Las convicciones les impidieron utilizar precios de mercado; la planificación lineal quizá les hubiera permitido utilizar los llamados «precios sombra», que son los precios implícitos que derivan del sistema de ecuaciones en que se basa este tipo de planificación. Sin precios de mercado ni precios sombra, los planificadores tuvieron que echar mano de un procedimientos muy burdo: el de las «balanzas materiales». En lugar de planificar en rublos, se planificaba en toneladas, litros, metros cuadrados, etcétera: se fijaban unos objetivos de producción, se determinaba qué cantidades de materiales se iban a necesitar para lograr esos objetivos, luego se estimaban las cantidades de materiales necesarios para producir esos materiales, y así hacia abajo, paso a paso.

Se planificaba sin precios, mezclando literalmente peras con manzanas. Pero antes de seguir adelante hagamos un ex cursus para recordar que, sorprendentemente, la modalidad de razonar con unidades físicas aparece en el mundo del agua como uno de sus últimos gritos intelectuales; nos referimos al concepto del agua virtual, que llega a valorar los productos agrarios por el agua que necesita su producción, e intentan contabilizan el comercio de los productos agrarios entre Estados por el agua importada y exportada entre ellos, sin utilizar precios de mercado, lo que no deja de producir estupefacción en estos tiempos. Sigamos ahora con el hilo de los Planes soviéticos.

La Vesenja, en el papel de Oficina central, se dividía en una serie de departamentos sectoriales, que se ocupaban por ejemplo de la industria textil, la petrolera, etc.; también existían divisiones regionales. Los planes circulaban hacia abajo para darles realismo y para arriba para recibir mayor coherencia. Los planes no tenían en cuenta los servicios, cuya importancia en las economías adelantadas es comparable a la producción de los bienes materiales. Pese a sus graves defectos, una vez aprobados por el gobierno y el Parlamento (que aprobaba todo lo que proponía el gobierno, que a su vez estaba de acuerdo con lo que proponía el Partido, el cual, a partir de 1928, hacía lo que mandaba Stalin), los planes tenían fuerza de ley. Este primer esquema organizativos de la planificación se mantuvo en su esencia hasta el final de la Unión Soviética, con la única modificación relevante de la sustitución de la Vesenja por el Gosplan en 1932 (purga entre economistas).

A pesar de sus serios defectos, los Planes Quinquenales tuvieron un éxito inmediato en el sector industrial. La producción de las industrias básicas (siderurgia, electricidad, carbón, petróleo) creció espectacularmente durante los años treinta. Desde este punto de vista cubrieron los objetivos previstos. La Unión Soviética fue uno de los pocos países cuya economía creció mucho esos años, mientras el mundo capitalista, con la excepción de Japón, se hundía en las profundidades de la Gran Depresión. El contraste no pasó desapercibido a los ojos de muchos occidentales, y revistió a la URSS y a Stalin con un aura de prestigio que tardaría muchos años en palidecer. Todavía en España, en 1969, se explicaba en la Escuela de Ingenieros de Caminos (don Carlos Roa) que el método soviético tenía el inconveniente del sacrificio de una generación, lo que planteaba dudas éticas, pero que a largo plazo superaba en la producción industrial al capitalismo.

Después de la II Guerra Mundial, las posiciones relativas comenzaron a cambiar. La planificación soviética estaba diseñada para los esfuerzos heroicos, la construcción del «socialismo en su solo país», la abnegación del trabajo «estajanovista», la erección de fábricas gigantes, de obras públicas y centrales eléctricas o atómicas. Podía lograr avances admirables, como los que realizó en ciencia, en exploración espacial y en el terreno militar. Lo que no podía hacer era garantizar a la población un nivel de bienestar comparable a las democracias occidentales o capitalistas. La razón era clara: no se producía por afán de lucro, sino por coerción; coerción que no puede mantenerse por largo tiempo para que servir de estímulo a la mayoría de trabajadores, ni para asegurar el aumento de la productividad, ni los frutos de la investigación, como ocurrió a partir, más o menos, de 1960. Se puede simbolizar su cenit en el lanzamiento del Spuntnik en octubre de 1957. Un escalofrío recorrió el mundo capitalista ante el sentimiento de un mayor desarrollo científico y militar de la Unión Soviética. Nuestro general Franco, según relata su primo Salgado Araujo en «Mis conversaciones privadas con Franco», comentó que la superioridad de la URSS se debía a disponer de un mando único, sin democracias de por medio.

Como salida a la gran depresión económica existente tras la II Guerra Mundial y para la canalización de las ayudas del Plan Marshall, Europa Occidental adoptó la metodología de planificación económica, especialmente Francia, pero con la peculiaridad de que los planes determinaban únicamente la parte que correspondía al sector público, siendo solo «indicativos» para el sector privado. Los planes occidentales también tuvieron un éxito indudable.

España, con retraso, de la mano de López Rodó y su «Comisaria del Plan de Desarrollo» desde 1962 (nombre copiado de los franceses, eludiendo llamarle ministerio hasta 1965) puso en marcha Planes de Desarrollo Económico «y Social», estrambote también de origen francés. Se llevaron a cabo un Primer Plan (1964-67), coincidiendo en el tiempo con el IV Plan francés, y un Segundo (1968-71). El Tercer Plan (1972-75) fue abortado por la subida del precio del petróleo y la lentitud del desarrollo de las actuaciones públicas previstas. Durante los dos primeros planes, cuyo último objetivo era la salida de la etapa de la autarquía siguiendo las directrices del FMI y del Banco Mundial (que dieron lugar al Plan de Estabilización de 1959), se alcanzaron crecimientos del PIB superiores al 6% anual, constituyendo un notable éxito.

El Plan de Pantanos y Canales de 1902 (Plan Gasset) supuso la decidida intervención del Estado en la financiación y construcción de obras hidráulicas, que hasta entonces se dejaban en manos de la iniciativa privada (final de la política liberal del laissez faire), reservándose el Estado la concesión de las aguas públicas. Esta política se vio reforzada por la Ley de Auxilios de 1911, que supuso en la práctica el protagonismo preeminente del Estado en la construcción de obras hidráulicas con destino al riego. Política que se vio reforzada por la creación de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas; la primera, la del Ebro de 1926, tenía entre sus fines «la formación de un plan de aprovechamiento general, coordinado y metódico, de las aguas de sus cuencas y la ejecución de las obras», como correspondía en la visión de la Dictadura de Primo de Rivera de un Estado que contemplaba la totalidad de la riqueza nacional y el fomento de su desarrollo.

El Plan de Obras Hidráulicas de 1933, en la etapa republicana, aunque no se llegó a aprobar formalmente, pretendía impulsar la actuación del Estado en el desarrollo de riegos, actuación que el Estado asumía casi exclusivamente. El Plan General de Obras Públicas del ministro Peña Boeuf de 1940, terminada la Guerra Civil, continuó la política de la reserva para el Estado de la ejecución de obras para el riego y la concesión administrativa de los recursos hídricos.

Será con el Segundo Plan de Desarrollo cuando esta política intervencionista por parte del Estado alcance su mayor desarrollo, ya teniendo a la vista todo el acervo planificador de la órbita soviética pasado por la óptica francesa. El ejemplo más relevante de esta política fue el trasvase de las aguas de la cabecera del Tajo al Segura para riegos, con la finalidad de obtener divisas con objeto de reforzar el desarrollo industrial por medio de la exportación de productos agrícolas. Podemos subrayar alguna de sus características principales de este conflictivo proyecto. Sorprendentemente los planificadores hidráulicos españoles (José María Martín Mendiluce y José María Pliego, desde el Centro de Estudios Hidrográficos) prefirieron el empleo de las aguas del Tajo en riegos del Sureste «por ser de mayor interés nacional» frente al abastecimiento urbano e industrial de la capital y su área de influencia, abastecimiento que había entrado en una grave crisis en 1965, siendo fácil prever que el área metropolitana de Madrid llegaría a ser la primera zona del país en concentración urbana, de la economía y de los servicios. El proyecto se llevó a cabo a la manera soviética, por medio en la práctica de un diktat, sin dar oportunidad a una exposición pública y consideración de alegaciones por los posibles intereses afectados. Por supuesto tanto las razones justificativas del proyecto, así como las previsiones económicas que figuraban en el «Anteproyecto General de Aprovechamiento Conjunto de los recursos hidráulicos del Centro y Sureste de España. Complejo Tajo-Segura», aprobado por Orden Ministerial de 2 de agosto de 1968; repetimos, razones y rentabilidad económica (desde el punto de vista nacional) que figuraban en el proyecto han constituido un fiasco monumental. Así, nunca se ha vuelto por los medios oficiales (especialmente el Centro de Estudios Hidrográficos) en llevar a cabo una evaluación económica ex post del proyecto. De los 1000 hm³ anuales previstos para la transferencia en el proyecto inicial, tras 40 años de funcionamiento (la mayor parte de su vida útil) solo se han trasvasado unos 200 hm³ anuales, de manera irregular y decreciente, con destino a riegos (que era el objetivo inicial), más unos 100 hm³ anuales para abastecimiento (objetivo sobrevenido que se ha utilizado de paraguas protector frente a las críticas).

Pero el Trasvase Tajo-Segura, desde el punto de vista jurídico también ha servido para introducir en la planificación hidráulica española un nuevo elemento: reforzar con fuerza de ley las obras hidráulicas, con plan o sin él. Así, cronológicamente, la «Ley 21/1971, sobre el aprovechamiento conjunto (¿?) Tajo-Segura», la «Ley 52/1980, de regulación del régimen económico en la explotación del acueducto Tajo-Segura», y la «Ley 18/1981, sobre actuaciones en materia de aguas en Tarragona», auténtica ley vergonzante para preparar el trasvase de aguas del Ebro a Barcelona.

Una vez aprobada la Constitución de 1978, era un clamor general la necesidad de reforma de la venerable y obsoleta Ley de Aguas de 1879. Los administrativistas pensaban en un nuevo Código de Aguas, una de cuyas piezas fundamentales era la elaboración de un Plan Hidrológico Nacional, donde volvía a surgir el recuerdo de los famosos planes quinquenales. Mientras tanto y debido a la urgencia que presentaban ciertos problemas relacionados con el agua, se publicó el «Real Decreto 3029/1979, por el que se regula la realización de estudios previos para la Planificación Hidrológica». En desarrollo de este RD se realizaron los «Avances 80», que constituyen los inmediatos antecedentes de la Documentación Básica para la realización del Plan Hidrológico Nacional. Tuve oportunidad de participar en el Avance 80 correspondiente a la cuenca del Tajo, bajo la presidencia de Enrique Carrasco, en lo referente a las aguas subterráneas junto a Alfredo Iglesias por parte del Instituto Geológico y Minero de España, siendo novedoso ese tema sobre el cual no existían funcionarios conocedores en la administración hidráulica.

Por su trascendencia e influencia posterior en la planificación hidrológica, llegando hasta nuestros días, merece la pena recordar el contenido sustancial del Real Decreto de 1979. Aunque en su preámbulo se confesaba limitado por la necesidad de elaborar una nueva ley o código de aguas, adelantaba que la planificación hidrológica se llevaría a cabo por medio de planes de cuenca y el Plan Hidrológico Nacional. En esencia establecía que los estudios correspondiente incluirán (tomo la licencia de separar el texto en apartados):

• el inventario de recursos hidráulicos con las disponibilidades actuales y futuras, tato cuantitativamente como cualitativamente,
• las previsiones para su utilización en el momento de redactarse,
• así como la evolución previsible de las demandas,
• la ordenación de los recursos para satisfacerlas,
• las obras más idóneas para poner al alcance de dichas demandas los recursos necesarios para atenderlas
• y señalarán las medidas administrativas necesarias para su desarrollo,
• asimismo propondrán el orden de prioridad en la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica

Como se puede ver, un plan limitado al desarrollo de infraestructuras hidráulicas, cuyo contenido será ─cuando menos─ integrado en los planes posteriores hidrológicos/hidráulicos hasta nuestros días.

Todavía transcurrirían siete años hasta la aprobación de la Ley de Aguas de 1985. En sus disposiciones, la planificación hidrológica se convertía en el acto jurídico central de toda la administración del agua. Sobre esta novedad podemos añadir un par de notas. En primer lugar, en nuestro país se venía a adoptar la técnica de la planificación en materia de obras y aprovechamiento de aguas cuando estas técnicas se habían abandonado en la Europa Occidental y faltaba poco tiempo para que los regímenes comunistas en la URSS y países satélites saltasen por los aires, y con ello la planificación matriz de los planes quinquenales. En segundo lugar, la planificación hidráulica o de obras hidráulicas (ahora disfrazada bajo la denominación de planificación hidrológica) hacia ya unos años que había llegado a su fin. Sus realizaciones desde el Plan Gasset de 1902, el Plan de Obras Hidráulicas de 1933, el Plan General de Obras Públicas de 1940, así como el II Plan de Desarrollo y los numerosos decretos de sequía, había realizado el «todo Costa» en materia de regadíos, que representaban el 80% de los usos consuntivos del agua. La política hidráulica española había sido una política de éxito, pero se había consumado. De ello no se dieron cuenta los planificadores de este país, que siguieron ─y siguen─ la senda tradicional cuando ya no es el caso. La línea tradicional es la clásica de una planificación de desarrollo de los riegos por medio de la intervención directa del Estado, tanto en la construcción de las infraestructuras hidráulicas como agrarias. Lo demás es conocido, siendo lo más relevante la promulgación de la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea en el años 2000, con un cambio claro de objetivo: conservar, proteger y mejorar el recurso y su entorno ambiental, dentro de las competencia subsidiarias de la UE en relación con el medio ambiente. Es decir, ya no se trata de una planificación tipo quinquenal para alcanzar unos objetivos económicos; por el contrario, se trata de una planificación de tipo medioambiental. Pero, por inercia, nuestros administradores del agua no se han enterado (o no han querido enterarse) de este cambio de agujas y siguen discurriendo por la vía muerta.

Nuestro actuales planes hidrológicos son una mezcla difícil entre la planificación hidráulica tradicional, de desarrollo de riegos, de tipo quinquenal soviético, agotada desde los años 80, y los planes de gestión de cuenca de la Directiva Marco, de carácter ambiental. Al camino español no se le ve salida. Hay que volver a la vía europea, cuanto antes mejor. Preocuparse por el medio ambiente y asegurar el abastecimiento de las ciudades, y dejar a la iniciativa privada los aprovechamientos dentro del marco de actuación fijado por los planes de gestión de cuenca. Hay que cerrar el ciclo intervencionista del Estado en la construcción de obras hidráulicas con objeto de llevar a cabo una política de desarrollo de riegos, propia de un país en vías de desarrollo, pero no de una economía desarrollada. Sin perjuicio de no perder de vista el campo como fuente de alimentos sanos y de calidad, desde el punto de vista estatal hay que tener en cuenta que se ha afirmado que «invertir en agricultura es invertir en pobreza». Terminaremos señalando que algunos economistas indican que la actual política agraria común (de la que la hidráulica es sirvienta principal), con sus aranceles y ayudas, lo único que consigue ─frente a su necesaria liberalización─ es ineficiencia y precios más caros para los ciudadanos.