CAHDET. Reseña sobre el contexto histórico de la gestación del ATS

Texto del punto 2.2.1 de la Tesis Doctoral «Concepto, Análisis histórico y determinación de excedentes de la cuenca del Tajo: aplicación al trasvase Tajo-Segura«

Varias publicaciones sobre el ATS contienen un apartado con una reseña histórica. En algún caso planteado con cierto aire reivindicativo, para mostrar que la concepción de la infraestructura se realizó durante la II República ─régimen democrático─, cuya materialización se vio interrumpida por la Guerra Civil, pero que siguió un proceso de maduración que llevó a su puesta en marcha en la Democracia. Por ejemplo, en el siguiente texto de la Memoria 2017 de la Confederación Hidrográfica del Tajo se da un dato de su primer planteamiento y de la autorización de las obras, dejando un hueco de varias décadas, que puede dar lugar a una irreal suposición de una evolución lineal:

De la Memoria 2017 de la Confederación Hidrográfica del Tajo (Confederación Hidrográfica del Tajo, 2018):

(…) El trasvase de aguas del río Tajo al río Segura tiene su origen en el Plan Nacional de Obras Hidráulicas elaborado en el año 1933, bajo la dirección de D. Manuel Lorenzo Pardo, siendo ministro de Obras Públicas D. Indalecio Prieto.

En la década de los sesenta se ampliaron los estudios; en 1968 se autorizó la realización de las obras del Acueducto Tajo-Segura y en 1980 comenzó la explotación de la infraestructura. (…)

Un enfoque parecido se tiene en la ficha sobre el ATS incluida en las Fichas de los servicios relacionados con el agua en España incluidas en el apartado de su web Sistema español del agua (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2015):

De la ficha 1.7 Transferencias de recursos hídricos. El trasvase Tajo-Segura (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2015):

(…) El trasvase más importante por su magnitud y sus repercusiones es el trasvase Tajo-Segura. Este trasvase fue inicialmente planteado en el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933 y, tras un paréntesis de varias décadas, fue posteriormente retomado en el “Anteproyecto General del Aprovechamiento Conjunto de los recursos hidráulicos del Centro y Sureste de España. Complejo Tajo–Segura” de 1967. Se procedió a su construcción unos años después y, finalmente, comenzó su explotación en 1979. (…)

Sin embargo, esta concepción lineal de la historia no describe con precisión la gestación del ATS. Es más compleja, con numerosas acciones que se relacionan unas con otras. En su lugar, como organización esquemática de los hechos, se plantea un esquema de cuatro hilos, representado en la Figura 1. Hay que entender que esta ordenación no es rígida, con influencias entre hechos de distintos hilos, y que las flechas de la figura se muestran para representar una sucesión de hechos, no siempre consecuencia directa.

El hilo morado corresponde al periodo 1932‑1936, durante la II República. Dentro del Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933 (PNOH1933) (Lorenzo Pardo, 1933), redactado por Manuel Lorenzo Pardo, se incluyó un apartado especial para mejorar y ampliar los Riegos de Levante. El concepto de la infraestructura tiene similitudes con lo que ahora es el ATS pero no tanto el objetivo y el alcance. La iniciativa fue de la Administración Central con el fin de aumentar la producción agrícola que pudiera ser destinada a la exportación, para compensar la balanza comercial. A su vez, el área destinataria de las aguas era todo el Levante, especialmente las provincias de Alicante y Almería, consideradas entre las más pobres de España en esos años.

Figura 1. Esquema interpretativo de la gestación del ATS
Figura 1. Esquema interpretativo de la gestación del ATS

Fue un planteamiento original, rompedor. Un sueño con proyección de hacerse realidad. Una idea que tuvo amplia aceptación y calado. Pero también, aunque en menor medida, detractores y opiniones contrarias. En los números de la Revista de Obras Públicas de esos años, con un espíritu abierto, se recogen varias opiniones argumentadas expresando las reticencias e inconvenientes del sueño ( (Nicolau, 1934), (Rodríguez Arango, 1933), (Ortega Cantero, 1992), (Gallarza Cebeira, 1936), (García Arenal Winter, 1933) y (Sáenz Ridruejo, 2012)). Varias de ellas formuladas por ingenieros ajenos a la gestión del agua, pero con una amplia perspectiva del problema y las implicaciones. Además de las dudas sobre la rentabilidad económica, se centraban básicamente en la cuantía del agua que se pudiera trasvasar y las repercusiones negativas que se tuvieran en Castilla. Cuestiones que siguen vigentes, como se muestra en este trabajo. También la prensa de Castilla, e incluso la literatura, se hacía eco de las reticencias.

Estos reparos no se quedaron en el plano meramente intelectual, sino que impidieron la aprobación del PHN1933 en las Cortes. Pese a contar con respaldo político, mantenido tras cambios de Gobierno, no fue aprobado el Plan por entenderse que se encontraba poco desarrollado. Se pidió que se mejorara, tarea de la que se encargó el Centro de Estudios Hidrográficos, fundado en 1933, bajo la dirección de Manuel Lorenzo Pardo. Hasta que fue disuelto en 1936, antes del estallido de la Guerra Civil, momento en el que se paralizan los estudios. Eso no significa que se olvidara la idea del Trasvase, simplemente que se dejó de desarrollar. En este sentido, a la propuesta inicial de Manuel Lorenzo Pardo, se le plantearon alternativas. Fernández de los Ríos proponía hacer la derivación desde el Ebro, idea asumida y planteada también desde FET y de las JONS. Por su parte, Sánchez Cuervo modificaba la propuesta de Lorenzo Pardo para evitar afecciones al Júcar (Peña Boeuf, 1940).

Tras la Guerra Civil, se aprueba el Plan General de Obras Públicas de 1940 (PGOP1940) (Peña Boeuf, 1940), cuyo tomo II se dedica a las obras hidráulicas. Recoge gran parte de las actuaciones propuestas en PNOH1933, pero deja aparte el trasvase Tajo-Segura, sobre lo que figuran serios y argumentados reparos. Considera que “todo lo planeado hasta ahora no puede dársele más que el carácter de ideas lanzadas, cuya posibilidad de ejecución hay que demostrar mediante estudios mucho más amplios, ya que los tanteos presentados se basan en datos que no ofrecen las necesarias garantías”.

A su vez, hace una reflexión que sigue de actualidad: “el problema de la ampliación y mejora de riegos de Levante hay que plantearlo tomando como punto fundamental los caudales sobrantes que puede haber en las otras cuencas, y que, económicamente, sean de posible transvase, dejando como cuestión secundaria el fijar la extensión de la superficie posible de riego, ya que estas superficies son enormes y todos los caudales que llevemos encontrarían, con el tiempo, su aplicación al riego”. Esta reflexión marca cuál es el cuello de botella o punto de partida para pensar en la viabilidad de un posible trasvase: la existencia de excedentes o sobrantes en la cuenca cedente.

Con la idea del trasvase fuera del objetivo, se llevó a la práctica el PGOP1940, con grandes transformaciones de secanos en regadíos posibilitados por la construcción de grandes obras de regulación (presas). A su vez, las carencias en la generación eléctrica, condicionadas por la carestía de combustibles fósiles ─principalmente carbón─ para alimentar centrales termoeléctricas, impulsó también la construcción de grandes presas para el aprovechamiento hidroeléctrico.

Como se refleja en el esquema de la Figura 1, a efectos de entender la gestación del ATS, pueden distinguirse tres hilos a partir del PGOP1940. El azul corresponde a las acciones realizadas en la cuenca del Tajo, el naranja en la del Segura y el verde al propio ministerio.

En el caso del Tajo ─hilo azul de la Figura 1─, esta convergencia entre el desarrollo del regadío y la urgencia en incrementar la capacidad de producción hidroeléctrica se refleja en la construcción de los embalses de Entrepeñas y Buendía ( (Delegación de los Servicios Hidráulicos del Tajo, 1946), (ABC, 1941)). Inicialmente se contemplaba únicamente la construcción de Entrepeñas para atender el desarrollo de regadíos del Tajo, principalmente la zona regable que crearía el canal de la Ventosilla ─entre el Alberche, Tajo y Tiétar─. Pero las necesidades de generación hidroeléctrica impulsaron la construcción simultánea del embalse de Buendía, con la máxima capacidad prevista, y la interconexión de los dos embalses mediante un túnel de trasvase para posibilitar su uso como un gran hiperembalse, el mayor de Europa en esos momentos.

Con la construcción de estos embalses se cumplía una de las condiciones que se daban en el PGOP1940 para que se pudiera replantear el trasvase, si bien su finalidad ─regadío y producción hidroeléctrica─ era diferente e incompatible con el mismo. Queda la duda de si detrás de las decisiones de construir el embalse de Buendía y hacerlo por la máxima capacidad había algún tipo de pensamiento de dejar el terreno preparado para un planteamiento futuro del ATS. No se ha encontrado documentación que avale ni rechace esta hipótesis.

Por otra parte, en la cuenca del Tajo se estaba agravando el problema del abastecimiento de agua a Madrid, con frecuentes cortes. Los incrementos de la capacidad de abastecimiento iban por detrás del problema. El Canal de Isabel II, adscrito al ministerio, viendo el problema y que se agravaría en el futuro con el crecimiento de la población, plantea en los años 50 la captación de aguas desde el Tajo, aguas arriba de Entrepeñas, llevando el agua por gravedad hasta Madrid (López-Camacho y Camacho, 2002). Esta idea no prosperó, confiándose ya en los años 60 la ampliación del abastecimiento de Madrid a completar la regulación del Lozoya y la adopción de la denominada Abastecimiento de Madrid Solución Oeste (AMSO). Posiblemente esta decisión estuviera influenciada por los planteamientos que se estaban realizando del ATS, aunque en anteproyecto del ATS se presentan como decisiones independientes. No obstante, la afirmación que se realiza en el anteproyecto de que la realización del ATS tenía mayor interés nacional que solucionar el problema del abastecimiento de aguas a Madrid, puede dar lugar a pensar que la decisión de optar en exclusiva por el AMSO sin mirar a la cabecera pudiera estar condicionada por el ATS.

En la cuenca del Segura ─hilo naranja de la Figura 1─, la materialización del PGOP1940 suponía, entre otros aspectos, incrementar la regulación de los ríos Segura y Mundo, mediante la construcción de las presas del Cenajo y Camarillas. Para los propietarios de los secanos murcianos era una oportunidad de incrementar notablemente la producción de sus tierras. Pero se vio que eran mayores las apetencias que las disponibilidades, provocándose en los primeros años 50 un choque por posicionarse en el reparto de los nuevos volúmenes regulados, principalmente por los terratenientes del Campo de Cartagena, valle del Guadalentín y Mula. La ordenación de los riegos del Segura realizada por el Decreto y Orden del 25 de abril de 1953 estableció una precedencia en la asignación de recursos, dejando a estas grandes extensiones de secano citadas en el último lugar.

Para calmar los ánimos, el Consejo Económico Sindical de la provincia de Murcia encontró una solución: recuperar el trasvase Tajo-Segura. En su congreso de 1953 se presentó una ponencia (Consejo Económico Sindical de la provincia de Murcia, 1953), Se tiene en cuenta que la construcción de los embalses de Entrepeñas y Buendía, ya avanzada en esos años, podía emplearse para regular las aguas a trasvasar; eso sí, en esta ponencia de 1953 se asume la preferencia de la cuenca del Tajo. Por otra parte, en la ponencia se expone que, para que la idea pueda llevarse a cabo, es necesaria una acción de presión continuada a distintos niveles, tanto locales como nacionales.

Esta resurrección de la idea del Trasvase caló, madurándose durante los siguientes años. Con un estudio publicado en 1959 (de Torres Martínez, et al., 1959 ─1ª edición─, 1961 ─2ª edición─), liderado por Manuel de Torres ─con predicamento en los estamentos tecnocráticos del régimen─, se planteó el regadío murciano como un problema nacional, justificando que la transformación de una hectárea de regadío en Murcia era más rentable que una en Toledo. A diferencia de la ponencia de 1953, no contemplaba la prioridad de la cuenca del Tajo, sino que defendía que el agua debía emplearse donde se obtuviera mayor rentabilidad marginal. A su vez, se proponía que el destino de las aguas trasvasadas fuera la provincia de Murcia, al contar con mayores extensiones agrupadas de terrenos susceptibles de transformación en regadío, cambiando el enfoque del PNOH1933 que contemplaba todo el Levante como destinatario, con especial énfasis en las provincias de Alicante y Almería. Estas ideas son asumidas por el Consejo Económico Sindical Nacional, que plantea en 1960 el Trasvase en sus propuestas para el desarrollo económico de Murcia ( (Consejo Económico Sindical Nacional. Consejo Económico Sindical de la provincia de Murcia, 1960) y (Consejo Económico Sindical Nacional ─Gabinete técnico─, 1961)).

Por otra parte, tomando ahora el hilo verde de la Figura 1, el éxito en la construcción de presas que se estaba realizando esos años, con su repercusión en el desarrollo de regadíos, además de su instrumentación política, reforzó el convencimiento de los técnicos del ministerio de Obras Públicas en la necesidad de insistir en la construcción de grandes Obras Hidráulicas como medio de progreso de la nación. Así, además de la corrección temporal de la irregularidad de las aportaciones mediante las obras de regulación, se plantea también la corrección de su irregularidad espacial, de la corrección del desequilibrio hidrológico entre la España húmeda y la España seca. El trasvase Tajo-Segura era la primera gran actuación de esta línea, pero para poder plantearla era necesario superar las objeciones que se plantearon en el PGOP1940.

Un paso se dio en 1960 con la refundación el Centro de Estudios Hidrográficos, siendo una de sus primeras tareas la realización de un detallado balance hídrico nacional (Urbistondo Echeverría, 1963), que permitiera cuantificar la disponibilidad de recursos para el Trasvase. La otra gran tarea, una vez realizada la regulación de la cabecera del Tajo con Entrepeñas y Buendía, consistía en desafectar a estos embalses de los usos del Tajo, de forma que quedaran disponibles para el Trasvase. Ha de entenderse que, con toda probabilidad, estas justificaciones de desafección de usos se realizaron motivadas por el convencimiento de contribuir al bien nacional, entendiendo que estas pérdidas de uso eran algo no forzado, natural.

Es de destacar que la refundación del Centro de Estudios Hidrográficos y el estudio del ATS por parte de los servicios técnicos del ministerio se acomete tras la recuperación de la idea del trasvasase en Murcia y su acción de presión continuada en distintos ámbitos. El trabajo dirigido por Manuel de Torres puede entenderse como parte de esta acción, aportando ciencia económica. A su vez se produce a la vez que desde el Consejo Económico Sindical Nacional (Consejo Económico Sindical Nacional. Consejo Económico Sindical de la provincia de Murcia, 1960) se asume la propuesta del ATS lanzada desde Murcia. Puede establecerse pues una especie de continuidad en la idea de llevar a la práctica el ATS, pasando del ámbito local murciano al de los servicios técnicos del Estado.

También es reseñable el hecho de que la idea fuera expuesta al jefe de Estado en 1963, al calor de los festejos de la inauguración de los embalses del Cenajo y Camarillas, según se comenta en (Llácer Barrachina, 2001) o (ABC, 1963). Lo que muestra que años antes de iniciarse la tramitación oficial, la concepción ya estaba muy avanzada. También, que se trabajó en la misma simultáneamente a la realización del balance hídrico nacional, con la posible inferencia de la idea del ATS en la realización de dicho balance hídrico.

Para que el ATS fuera factible, era preciso liberar a Entrepeñas y Buendía de obligaciones. Si no totalmente, si el máximo posible. Puede explicarse como una especie de efecto deslumbramiento o visión de túnel. Cegados por los altos beneficios que se imaginaban de llevarse a cabo el Trasvase, se vieron las necesidades de la cuenca del Tajo con un rango menor. De forma que, llevados por el convencimiento, se desafectaron los embalses de la cabecera del Tajo mediante una serie de decisiones y actuaciones, que más que soluciones pueden entenderse como un desvío de los problemas a otros lados.

En el caso del aprovechamiento hidroeléctrico, hay que enmarcarlo desde la perspectiva del cambio en la concepción de la generación eléctrica tras el fin de la autarquía. Constatada la insuficiencia de la energía hidroeléctrica para llevar la mayor parte del peso de la generación, tanto por su vulnerabilidad ante la pertinaz sequía como por la imposibilidad de tener un crecimiento acorde al de la demanda, se apuntó a la energía termoeléctrica, en unos años en los que el precio del petróleo estaba muy bajo. Además, la interconexión eléctrica peninsular había avanzado, por lo que perdía importancia la cercanía de la fuente de generación a los centros de suministro. En este nuevo escenario, la concepción hidroeléctrica de Entrepeñas y Buendía pasa de ser necesaria e imprescindible a ser meramente útil o conveniente. Con el añadido de que estaba en marcha la construcción de los grandes embalses del Tajo hidroeléctrico (Torrejón Tajo y Tiétar, Valdecañas y Alcántara), puestos en servicio en la década de los 60. En este contexto, era asumible poder dedicar Entrepeñas y Buendía a la regulación del Trasvase, de gran interés nacional.

Otro uso, la regulación para el regadío, había ido perdiendo fuelle con los años. La gran zona regable del Canal de la Ventosilla ─entre Alberche, Tajo y Tiétar─ no se llegó a desarrollar ante las dudas sobre su rentabilidad. Desconocemos si en esta decisión tuvo influencia la premisa de que transformar una hectárea en regadío en Murcia era más rentable que hacerlo en Toledo. Como compensación, ante las peticiones realizadas desde la Diputación de Toledo durante el planteamiento del ATS, surgió otra gran zona regable en la provincia de Toledo, los regadíos de La Sagra‑Torrijos, que serían atendidos con los retornos del abastecimiento de Madrid, convenientemente depurados. Es decir, se descartó una extensa zona regable que dependería de Entrepeñas y Buendía y en su lugar se propuso otra, condicionada, que sería atendida desde otra fuente, incierta en esos años, actualmente mostrada insuficiente.

Precisamente el abastecimiento de Madrid y la depuración de sus efluentes es la tercera pieza del puzle. Un problema de gran magnitud, que se estaba arrastrando desde décadas pasadas. Con los criterios actuales, sería del máximo interés, pero en esa época, años 60 del siglo XX, en el desarrollismo, se consideró que el ATS tenía mayor interés nacional. Durante los años cincuenta, el Canal de Isabel II, dependiente entonces del ministerio, ante las previsiones de crecimiento de Madrid planteaba la captación futura de las aguas del Tajo, buscándolas aguas arriba de Entrepeñas para evitar necesidades de bombeo en unos años en los que el suministro de energía eléctrica era un problema. Estas propuestas no prosperaron y se impuso la solución oeste (AMSO; Abastecimiento de Madrid Solución Oeste), consistente en buscar los recursos en el Guadarrama, Alberche y del Tiétar ─mediante la intercepción de las gargantas afluentes provenientes de Gredos y un gran canal hacia el Alberche─; incluso si fuera necesario en el futuro, se contemplaba la posibilidad de trasvasar desde la cuenca del Duero (del Tormes, Adaja y Eresma). Por su parte, el problema de la depuración de los vertidos de Madrid apenas era percibido, con soluciones insuficientes y tardías.

Casualmente, las restricciones de agua en Madrid en 1965 indirectamente impulsaron la construcción del ATS. La gravedad de la situación provocó la destitución fulminante del ministro de Obras Públicas, el general Vigón, siendo sustituido por el ministro eficacia, Federico Silva Muñoz. En materia de obras hidráulicas impulsó la ampliación del abastecimiento de Madrid, con la construcción del embalse del Atazar ─completando la regulación del río Lozoya─ y la materialización del AMSO. Y también lanzó el ATS con gran efectividad administrativa ─haciendo honor a su apelativo─ en lo que a cumplimiento de plazos se refiere, incluyendo una financiación con un crédito concedido por Alemania en muy buenas condiciones.

Así, la generación hidroeléctrica, el desarrollo de regadíos del Tajo y el abastecimiento de Madrid se desligaron de la cabecera del Tajo, liberándola para el ATS. Pero más que soluciones a los problemas, lo que se hizo fue desviarlos. Las previsiones que se hicieron del abastecimiento de Madrid y sus retornos no se han cumplido. Las cantidades que se pueden derivar desde el Guadarrama y el Alberche son bastante inferiores. Mientras que la opción de llenar las gargantas afluentes al Tiétar de embalses con un canal colector que transporte el agua a Madrid, junto con las opciones de trasvases desde la cuenca del Duero, están abandonadas. A lo que se une que los retornos de las aguas de Madrid durante la temporada de riegos sean insuficientes para atender las necesidades de los regadíos de la zona regable de la Sagra‑Torrijos completamente desarrollada ─actualmente sólo lo está en una pequeña parte─. Así, las soluciones planteadas para el Tajo en la concepción del ATS no han sido eficaces, dando lugar a una situación de gran presión sobre el recurso en el Sistema Integrado de la Cuenca Alta del Tajo (SICAT; aguas arriba de Talavera de la Reina).

Con las obras del ATS en marcha, su primera Ley, la Ley 21/1971, parece separarse del optimismo del Anteproyecto del ATS, y fija los caudales a trasvasar con la condición “hasta un máximo”, indicando en el preámbulo que los distintos usuarios de la cuenta del Tajo, que no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, como consecuencia del trasvase”.

En los años 70, la ejecución de las obras iba a buen ritmo, con optimismo sobre el cumplimiento de los plazos. Pero se vieron bloqueadas por los problemas surgidos en el túnel del Talave, con retraso de años e incremento del coste. A esto se unió el cambio de coyuntura, tanto económica con la crisis del petróleo de 1973 como sociopolítica con el cambio de régimen a partir de 1977. Las críticas contra la infraestructura, dormidas o acalladas en los años anteriores, se hicieron patentes, especialmente en la provincia de Toledo.

Este abrupto despertar de la reacción contraria a la infraestructura, y su localización, llevó a que el debate traspasara lo puramente técnico para convertirse en algo territorial e incluso visceral. Con la formación de las comunidades autónomas estas reivindicaciones pasan a adquirir un grado de identidad regional, tanto en Murcia y Alicante como en Castilla-La Mancha (centrado principalmente en las provincias de Toledo, Guadalajara y norte de Cuenca).

A finales de los años 70, con los primeros caudales ya transportados por el ATS, la cuestión no era tanto la idoneidad de la infraestructura, sino su operación. Se incrementan las dudas sobre cuánta agua se podía trasvasar, apuntadas en la Ley 21/1971. La solución, fijada desde el consenso, fue insistir en que sólo se podrían trasvasar aguas excedentarias del Tajo, correspondiendo al plan de cuenca del Tajo el determinar el carácter excedentario de las aguas a trasvasar (en la Ley 52/1980).

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Autor:

Antonio de Lucas Sepúlveda

Doctor por la Universidad de Alcalá e Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (UPM).
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