CAHDET. Discusión de los resultados

Texto reproducido del apartado «3-Discusión» de la Tesis Doctoral «Concepto, análisis histórico y determinación de excedentes de la cuenca del Tajo: aplicación al trasvase Tajo-Segura» (en acrónimo CAHDET). Descarga del PDF de la Tesis.

Contexto
El ATS, una gran infraestructura hidráulica con gran controversia

El ATS es, por su envergadura, una gran obra. Con muy altas expectativas, el primer paso para la corrección del desequilibrio hídrico nacional. Permite transportar agua desde la cabecera del Tajo a la cuenca del Segura con un coste energético bajo. Apenas requiere 1,2 kWh/m³ para mover el agua más de 400 km. A un sitio, el Sureste peninsular, que tiene una gran demanda de agua para el regadío.

Por otra parte, su operación está siendo muy controvertida. A modo de experimento, la búsqueda de Tajo-Segura guerra del agua en Internet devuelve más de 400 000 resultados con el buscador Google y más de 5 000 000 con el buscador Bing. Con inde­pen­dencia de cuál es la cifra exacta, el resultado muestra la existencia de abundante contenido en Internet combinando los referidos términos. Un reflejo de la conflictividad que genera el ATS. Además de las reacciones en clave política, también hay documentación generada desde el tejido social argumentando contra el ATS[1].

Constatación del hecho: el ATS tiene un resultado por debajo de las expectativas

El funcionamiento del ATS está muy por debajo de sus expectativas. Dimensionado para 1000 hm³/año, las dudas que había para garantizar las necesidades del Tajo rebajaron para una primera fase lo que se podía trasvasar a 650 hm³/año, limitado a 600 hm³/año por cuestiones de capacidad del canal de la central del Picazo, que se aprovechaba en esta primera fase[2]. Sin embargo, el trasvase medio al Segura ha sido de 338 hm³/año, un 56% del máximo previsto. Con un dato para tener en cuenta: la media móvil de diez años de los trasvases realizados al Segura tiene un comportamiento decreciente desde hace más de diez años. Es previsible que esta tendencia continúe, pues las aportaciones parecen tener también una tendencia decreciente, mientras que los consumos del Tajo ─aunque limitados por Ley─ aumentan. Además, en algún momento entrará en funcionamiento las conducciones de la Llanura Manchega en el Guadiana.

Menores aportaciones. Efecto 80

Coincidiendo con el inicio de la explotación del ATS en 1980 se aprecia un claro de descenso de las aportaciones, conocido como efecto 80, con especial incidencia en Entrepeñas y Buendía. Se puede observar claramente por las propias gráficas del histórico de aportaciones anuales. Esta impresión es refrendada por medio de estudios contrastes estadístico. Para el caso de las aportaciones de Entrepeñas y Buendía ya existe un estudio que demuestra estadísticamente la existencia del efecto 80 con la serie de aportaciones restituida al régimen natural (mediante el modelo SIMPA) (Terrero Guerra, 2016). En este trabajo se realiza otro estudio estadístico de contraste (Anejo 5), en este caso con la serie de aportaciones aforadas, en el que se llega a la misma conclusión, la constatación del efecto 80.

Elevada presión sobre los recursos del SICAT

La parte alta de la cuenca del Tajo, nombrada como SICAT[3] en el plan de cuenca, está sometida a un elevado estrés hídrico. Con unos siete millones de personas y un alto desarrollo industrial, especialmente condicionada por Madrid y su área metropolitana, la demanda de abastecimiento es elevada. A lo que hay que unir una importante demanda de regadío. Frente a estas necesidades, los recursos hídricos son limitados.

Esta presión elevada de captación de recursos se traduce en un impacto importante en los retornos. A pesar de las mejoras en la depuración, la calidad de los ríos aguas abajo de los vertidos constituye un problema importante. En este sentido, hay que tener en cuenta que, en muchos tramos, como puede ser el Manzanares al pasar por Madrid, el caudal de los vertidos es muy superior al caudal que llevaba el río antes del vertido.

En este contexto, la cabecera del Tajo podría jugar un papel de válvula de escape, tanto en lo referente a la atención de usos como por ser una reserva estratégica. Función que actualmente se encuentra limitada por el ATS. Además, la propia detracción del trasvase provoca una reducción del caudal del Tajo, amplificando el impacto de la presión de los vertidos urbanos.

Niveles de Entrepeñas y Buendía

Desde 1980 el nivel medio de llenado de los embalses es del 29%, cuando antes de 1980 era del 66%. Estos niveles bajos tienen impacto en el estado de los embalses evaluados como masas de agua de acuerdo con la Directiva Marco del Agua y sobre los usos turísticos y recreativos asociados. Esto último condiciona el desarrollo económico de los municipios ribereños de Entrepeñas y Buendía. Estos usos lo son de la cuenca del Tajo, y por tanto en teoría prioritarios sobre los usos del ATS.

La causa de estos niveles bajos no está en el efecto 80, sino en la gestión que se realiza del ATS. Incluso es algo que se busca, con el fin de rebajar la evaporación de los embalses e incrementar el volumen medio trasvasado, si bien se desaprovecha la capacidad de regulación hiperanual de los embalses con sus consecuencias negativas: alta variabilidad en la cuantía de los trasvases ─acompañada de fuertes tensiones─ y frecuentes situaciones de sequía que podrían ser evitadas.

El origen del trasvase Tajo-Segura: en la España seca y en la cabecera de la cuenca cedente

Para entender adecuadamente la problemática del ATS, es preciso considerar su relación con la cuenca cedente, de la que se destacan dos aspectos importantes. El primero es que, aunque se defienda que se trata de una medida para la corrección del desequilibrio hidrológico, realmente no es una infraestructura que comunica la España húmeda con la España seca. El punto de partida se encuentra claramente dentro de la España seca, como se puede apreciar con la cartografía de la clasificación climática o la precipitación registrada. Lógicamente, esta sequedad condiciona la cuantía de los excedentes. Con independencia de que el destino de las aguas trasvasada correspon­da a una zona más seca o de la rentabilidad que pueda sacarse al uso del agua. Esto último puede explicar una mayor apetencia de agua, pero en ningún caso que haya más o menos sobrantes en la cabecera del Tajo.

El otro factor importante es que la detracción se produce desde la cabecera del Tajo. El ATS podría rebautizarse como Acueducto cabecera del Tajo al Segura. Una de las implicaciones que tiene es que deja en evidencia todas las argumentaciones justificativas que consideran las aportaciones o capacidad de embalse de la totalidad de la parte española de la cuenca del Tajo. La realidad es que las aportaciones en el punto de toma son inferiores al 10% del total de la parte española de la cuenca y la capacidad de embalse de Entrepeñas y Buendía supone el 22% de la parte española de la cuenca del Tajo.

Combinando los dos factores, al tratarse de una detracción fuerte, magnifica el impacto del ATS sobre la cuenca del Tajo. Los caudales del Tajo se ven reducidos. La gestión del SICAT ─sometido a un alto estrés hídrico─ se encuentra muy condicionada, e incluso amenazada especialmente en los periodos secos. Así, la aplicación de la Directiva Marco del Agua (DMA) y la atención de los usos consuntivos del SICAT ─especialmente el abastecimiento a la población─ están condicionados por el ATS. En este sentido, una definición incorrecta de excedentes conlleva intrínseca­men­te que se compromete tanto el cumplimiento de la DMA como la atención de los usos del Tajo.

En la práctica es una presión adicional al Tajo

Que no se cumplan las expectativas del ATS tiene sus consecuencias, evidentes en el caso de los usuarios de las aguas trasvasadas que están recibiendo menos agua de la que se pensaba, pero también en la cuenca del Tajo, sometida a una presión adicional.

La presión sobre el Tajo es clara. Fácil de ver comparando lo previsto en el anteproyecto del ATS y las actuales limitaciones. La justificación de reducir los trasvases en una primera fase fue para atender los usos de la cuenca del Tajo, que se valoraban en 550 hm³/año, mientras que actualmente los desembalses de referencia los limitan a 365 hm³/año; una reducción del 34%. Cierto es que la estructura de consumos y necesidades contempladas en el anteproyecto del ATS para el Tajo es diferente de la base del cálculo de los desembalses de referencia. Pero este dato es un reflejo de como las circunstancias de explotación del ATS han supuesto una reducción adicional a la contemplada en el Anteproyecto de los recursos disponibles para la cuenca del Tajo.

Otro tipo de presión existente sobre el Tajo es la realizada desde agentes económicos o representantes políticos cuestionando el buen obrar de los responsables de su gestión por entender que perjudica al ATS. Es lo que ha ocurrido en los procesos de planificación del Tajo, a los que no se les ha permitido abordar adecuadamente la declaración de excedentes. Además, con cierta frecuencia hay declaraciones en ese sentido. Sin ir más lejos, coincidiendo en el tiempo con la redacción de estas líneas, un consejero del gobierno de la Región de Murcia afirma con contundencia en la Comisión Especial del Agua de la Asamblea regional de Murcia que “se desembalsa más en el Tajo para ‘desangrar’ la cabecera”[4]. La más de las veces, como es este caso, con tergiversa­cio­nes y manipulaciones de la realidad. El ambiente enrarecido que generan este tipo de manifestaciones es una presión adicional a la cuenca del Tajo derivada del ATS.

Importancia de la correcta caracterización de las aguas excedentarias del Tajo
Conforme a la legislación, el agua que se trasvase ha de ser excedentaria

El punto de partida de este trabajo es que, conforme se encuentra definido en las leyes del ATS ─Ley 21/1971 y Ley 52/1980─, el agua que se trasvase por el ATS ha de ser excedentaria de la cuenca del Tajo. Se trata de un término, excedente, que no tiene una definición legal propia, pero su definición en el diccionario de la Real Academia Española es clara ─en su tercera acepción─: “sobrante ( que sobra)”.

Lugar adecuado para la definición de los excedentes

Mientras se estaba construyendo la infraestructura, se incrementaban las dudas sobre cuánta agua se podría trasvasar realmente y de las afecciones que se podrían causar al Tajo. En este sentido, contrasta la rotundidad con la que en el anteproyecto del ATS de 1968 se hablaba de posibilidades de agua para trasvasar y se reorganizaban los usos del Tajo, con las cautelas que aparecen apenas tres años después en la Ley 21/1971. En su preámbulo se marca expresamente que los usuarios de la cuenca del Tajo “no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, como consecuencia del trasvase”. Y en su artículo primero limita los trasvases a los “caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo”.

Sin embargo, la Ley de 1971 no cuantifica estos excedentes, sino que se limita a marcar un máximo en la primera fase, “hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos”. El debate seguía abierto. Con el cambio de régimen político se cambió también la manera de enfocarlo, siendo uno de los puntos calientes en la tramitación de la segunda Ley del ATS, la Ley 52/1980. Una Ley pensada para la Regulación del Régimen Económico de la Explotación, pero que acabó incluyendo varias disposicio­nes relacionadas con otros aspectos del ATS. Entre estas modificaciones, se cambió la redacción del artículo 1 para recalcar expresamente que el trasvase sería de las “aguas que por excedentarias sean trasvasadas desde la cuenca del Tajo a la del Segura, según lo dispuesto en la Ley veintiuno/mil novecientos setenta y uno, de diecinueve de junio”. Y también se incluyó la disposición adicional novena, bastante contundente. Esta disposición recalca que la “Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo”. Además, indica el lugar donde se deben definir: “el carácter de excedentarias se determinará en el Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo”. Mientras no estuviera aprobado este plan del Tajo, se seguiría el criterio de la Comisión Central de Explotación del ATS.

Esta propuesta, surgida de un acuerdo político en las Cámaras, más entre políticos que entre partidos, fue visionaria. Plantea la solución desde una gestión por cuenca hidrográfica. Y especialmente, porque es el lugar adecuado para caracterizar los excedentes. Pues éstos salen del balance entre disponibilidades y necesidades de la cuenca cedente, que se plantean y abordan en su propio plan de cuenca.

Además, con esta propuesta, se adelantaron 20 años a la DMA. El ATS es una presión importante de extracción de agua en la cuenca del Tajo, que causa su impacto. Realizar la determinación de excedentes desde la cuenca del Tajo, en el contexto de los planes de cuenca adaptados a la DMA, puede considerarse como la medida adecuada para minimizar o eliminar este impacto sobre la cuenca.

Crítica de la definición legal de excedentes
Realizada al margen de la planificación del Tajo

Desde 1998 hay una definición legal de excedentes de las aguas de la cabecera del Tajo que se pueden trasvasar por el ATS, que fue retocada en 2013. Es muy clara y simple: se declaran excedentarias todas las aguas embalsadas en Entrepeñas y Buendía por encima de un determinado umbral, 240 hm³ en 1998 y 400 hm³ en 2013. Además, se dispone de justificaciones técnicas de estos valores. En ambos casos, realizadas al margen de la planificación del Tajo, si bien se incluían las disposiciones en su contenido normativo[5]. Salvo en la última revisión del plan de cuenca del Tajo (en 2016), donde se esgrime que las modificaciones legales introducidas en 2013 son un impedimento. Es de destacar que en los trabajos de planificación de los planes del Tajo de 1998 y 2014, se planteaba una forma diferente de determinar los excedentes a la finalmente aprobada.

Determinación de excedentes en el Plan Hidrológico Nacional, sin referirla a la planificación hidrológica del Tajo

Tras la aprobación del PHT1998, se repitió la definición legal de excedentes en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (PHN2001), por medio de la disposición adicional tercera. Por su contenido y forma en que estaba redactada ─en su versión original─ puede ser considerada como un apuntalamiento de la definición del PHT1998, pues se limita a reproducirla y liga sus modificaciones futuras a los cambios del Plan del Tajo.

Esta disposición adicional tercera del PHN2001, en su redacción original, no aportaba nada. Aunque definida con rango de Ley, superior al Real Decreto del PHT1998, no lo contradecía, y dejaba la puerta abierta para que en el futuro se pudiera cambiar la determinación legal de excedentes dentro del plan de cuenca del Tajo. Su inclusión no se encuentra justificada en la exposición de motivos, Parece ser que es por la interpretación del artículo 43 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (posteriormente artículo 45 en el Texto Refundido de la Ley de Aguas ─Real Decreto Legislativo 1/2001─) en la que se indica que el Plan Hidrológico Nacional contendrá “la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuenca”.

No obstante, conceptualmente, esta disposición adicional tercera en el PHN2001 es incongruente. A la vez que se aprobó la Ley de Aguas, se derogaron y mantuvieron diferentes disposiciones legales. Entre éstas, las leyes del ATS, la Ley 21/1971 y la Ley 52/1980, expresamente se declararon vigentes. Por tanto, que el agua que se trasvase ha de ser excedentaria de la cuenca del Tajo y que su caracterización ha de realizarse en el plan hidrológico del Tajo tenía ya un soporte de Ley. Una Ley que otorga al plan hidrológico del Tajo la tarea de realizar su desarrollo, como ocurre con diversos reglamentos aprobados por Real Decreto. Es decir, que el PHN2001 no tenía necesidad de dar cobertura con rango de Ley a la declaración de excedentes del PHT1998, pues ya contaba con este soporte, a través de la Ley 52/1980.

Otro punto de incongruencia de la disposición adicional tercera del PHN2001 es que se limita a la declaración del carácter excedentario de las aguas, pero no recoge otros aspectos relacionados con el ATS, ajenos al Tajo, que se incluyeron en la normativa del PHT1998. Aspectos como la determinación de la curva de excepcionalidad hidrológica ─concebida para garantizar los abastecimientos del ATS─ o la referencia a las Reglas de Explotación, que son ajenos a la cuenca del Tajo y que no deberían encontrarse en su normativa.

En diciembre de 2013, por medio de la Ley 21/2013, se introdujeron varios cambios en la legislación del ATS[6]. Uno de ellos era dar una nueva redacción a la disposición adicional tercera del PHN2001, elevando el umbral de 240 a 400 hm³ y desligándolo del plan hidrológico del Tajo. Este cambio es importante, pues en la práctica supone un impedimento para que se definan en el plan de cuenca del Tajo, a pesar de que el mandato de la Ley 52/1980 continua vigente. Pero esta disposición, unida a otras incluidas en la Ley 21/2013, son la razón por la que el plan hidrológico del Tajo de 2016 no abordara el tema de la caracterización de excedentes, como expresamente se recoge en su Memoria.

Como tema anecdótico, la propia declaración de excedentes del PHT2014 carecía de razón de ser desde el mismo momento de su publicación, que fue posterior a la Ley 21/2013. Esta contradicción se explica por el procedimiento de aprobación de los planes de cuenca, con una serie de trámites, que retrasaron su aprobación, dándose el caso de que el marco legal en el que se concibió fue distinto al existente en su aprobación.

Como resumen, la declaración de excedentes incluida dentro del PHT1998 no fue realizada desde la planificación hidrológica del Tajo. Fue realizada por instancias externas e incluida en el plan del Tajo, con retirada de las propuestas que se planteaban en los borradores previos. A partir de 2013, la declaración de excedentes se realiza formalmente desde el PHN2001. Actualmente, aunque siga existiendo el mandato legal de que el carácter excedentario de las aguas a trasvasar se haga desde el plan de cuenca del Tajo, al aprobarse por Real Decreto, no puede contradecir las disposiciones con rango de Ley introducidas en 2013. Hay por tanto disposiciones legales contradictorias, que en la práctica dificultan la correcta determinación de excedentes.

En la justificación de la definición legal de excedentes sólo se contemplan unos usos de una parte del Tajo

Los excedentes legales no se determinan desde la planificación del Tajo, una incongruencia que tiene efectos prácticos. Uno de ellos es que se reduce la cuenca del Tajo a unos usos entre Bolarque y Aranjuez, incluyendo el mantenimiento del caudal mínimo de 6 m³/s en el Tajo a su paso por el Real Sitio.

La justificación tradicional de esta forma de actuar es que como el Jarama confluye con el Tajo a la altura de Aranjuez, los usos aguas abajo cuentan con fuentes alternativas de suministro.

Sin embargo, esta coyuntura de existencia de fuentes alternativas de suministro no significa, por sí misma o como suposición previa, ni que sean suficientes ni que sean la mejor opción para la cuenca del Tajo. Como se incide en este trabajo, la cuenca del Tajo es compleja, con unos elevados índices de explotación en la parte oriental de la cuenca, situadas aguas arriba del embalse de Azután (cerca de Talavera de la Reina). Con unos indicadores, elaborados por la propia Confederación Hidrográfica del Tajo, que definen esta parte de la cuenca con un muy alto estrés hídrico. La atención de las demandas consuntivas tiene una gran relevancia, especialmente el abastecimiento de cerca de siete millones de habitantes, en un contexto de recursos hídricos limitados, finitos. Por otra parte, está la consecución de los objetivos ambientales en las masas de agua, que se encuentran sometidas a unas fuertes presiones antrópicas, tanto por la regulación ─la cuenca del Tajo es la que cuenta con mayores volúmenes de embalse─ con sus afecciones aguas abajo de los embalses, como por la extracción del recurso y la restitución de las aguas residuales al medio.

También están los propios embalses de la cabecera del Tajo, y la afección a sus municipios ribereños. En este caso, no sólo son ignorados en la justificación de excedentes, sino que son tratados de manera despectiva, anteponiendo los usos de las aguas trasvasadas de manera explícita.

Son aspectos de la cuenca del Tajo que no han sido tenidos en consideración para la determinación del carácter excedentario de las aguas del Tajo.

Por tanto, esta reducción de la cuenca del Tajo a un pequeño tramo del río es una simplificación no justificada, ni ajustada a la realidad de la cuenca del Tajo. Es un mal planteamiento del problema, que lo contempla sólo parcialmente, que lógicamente no puede dar lugar a una buena solución.

Excedentes frente a excedentes condicionados

Además de este cambio de alcance, de sustituir la cuenca del Tajo por un tramo del río Tajo, la definición legal de excedentes requiere la imposición de unas limitaciones a la gestión de la cuenca del Tajo. Por tanto, los excedentes legales pueden considerarse como “excedentes condicionados”.

La primera limitación impuesta a la cuenca del Tajo es restringir los desembalses que se realizan hacia el Tajo. Algo que ya se hacía tras la definición legal de excedentes de 1998, considerado como una especie de buenas prácticas en el Libro Blanco del Agua (Ministerio de Medio Ambiente, 2000). Tras las modificaciones legales de 2013 queda reflejada por Ley, con el concepto de los desembalses de referencia ─desde Bolarque hacia el río Tajo─, que no pueden ser superados, salvo causa justificada y explícitamente motivada por la Confederación Hidrográfica del Tajo (CHT).

Conceptualmente, es una disposición que corrige las competencias del organismo de cuenca, algo excepcional. Su definición práctica es limitativa, pues no considera que se puedan hacer desembalses para atender usos aguas abajo de Aranjuez. Además, considera para sus cálculos un caudal mínimo y máximo de 6 m³/s en Aranjuez, algo que en la práctica es imposible de conseguir, máxime teniendo en cuenta la distancia entre el punto efectivo de regulación ─embalse de Almoguera─ y el de control ─Aranjuez─, con la lógica y natural introducción de niveles del río. Es decir, no tenía en cuenta lo que para poder garantizar en el río Tajo por Aranjuez un caudal de 6 m³/s, es preciso desembalsar desde cabecera un caudal mayor, del orden de los 8 m³/s. Este es un hecho que se puede comprobar en los valores del SAIH del Tajo, especialmente en los meses fuera de la temporada de riego, en los que se observa un caudal prácticamente constante por Almoguera y las oscilaciones en Aranjuez.

Otra coacción importante que sufre el Tajo es que no se haya podido implantar un régimen de caudales ecológicos en el río Tajo. Por una decisión política, motivada por su afección al ATS, como así se reconoció ─y se reivindicó como logro─ en la Asamblea Regional de Murcia por el presidente de la Región de Murcia el 17/4/2013. Realmente, la implantación del régimen de caudales ecológicos en el río Tajo que figuraba en el Esquema de Temas Importantes aprobado en noviembre de 2010 supondría una reducción importante de los excedentes a trasvasar. Para evitarlo, se dejó sin implantar el régimen de caudales ecológicos en el río Tajo.

Ruptura de la unidad de cuenca del Tajo

Como consecuencia o resumen de lo expuesto anteriormente, puede desprenderse que el ATS, o mejor dicho la forma en que se está gestionando el ATS, ha llevado a una escisión de la cabecera del Tajo del resto de la cuenca. Incluso gráficamente, así se refleja en el Plan Especial de Sequía de 2018, en el que se considera que el organismo de cuenca encargado de la gestión del Tajo no tiene capacidad de actuación efectiva sobre los embalses de Entrepeñas y Buendía.

El caso es que, más allá de la oportunidad y corrección del planteamiento, refleja la realidad. La Confederación Hidrográfica del Tajo tiene restringidos las sueltas al Tajo desde Entrepeñas y Buendía por los desembalses de referencia. Tampoco tiene capacidad para decidir en su planificación ni cuantificar los excedentes. Aunque oficialmente figura como gestor de los embalses de Entrepeñas y Buendía, no tiene margen de actuación sobre los mismos.

Esta situación choca con el principio rector de la gestión en materias de aguas del “respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico”, definido en el artículo 14.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

Además, la aplicación de la declaración legal de excedentes da lugar a resultados no deseados
La definición legal de excedentes es insuficiente para determinar cuánta agua se trasvasa cada mes. Invención de las Reglas de Explotación

Una característica de la definición legal de excedentes es que no determina cuál es la cantidad que se puede trasvasar cada mes. La decisión la ha de tomar la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura (CCEATS), salvo cuando el sistema se encuentre en situación de excepcionalidad hidrológica, cuya decisión corresponde al ministro con competencias (anteriormente, era el Consejo de Ministros).

Conceptualmente parece un problema relativamente sencillo. Puesto que ya tienen el marchamo de excedentarias, se podría autorizar cada mes el máximo que se pueda transportar por el canal, limitado a que no se supere el máximo anual (600 hm³/año para el Segura más 50 hm³/año para el Guadiana), ni se baje en Entrepeñas y Buendía del umbral mínimo fijado (actualmente, 400 hm³). Pero como se muestra en esta Tesis con una simulación, el resultado de este proceder con ausencia de cautelas sería todavía más desastroso que en la actualidad: el 75% de los meses se estaría en situación de excepcionalidad hidrológica, el 30% de los meses con Entrepeñas y Buendía por debajo de los 400 hm³ (trasvase 0) y gran irregularidad de los trasvases.

Esta situación de caos ya se previó en 1997, y en paralelo a la fijación legal de excedentes, la CCEATS adoptó, de manera interna y a título orientativo, lo que se denominaron las Reglas de Explotación. Consistían en establecer cuatro niveles en Entrepeñas y Buendía en función de sus reservas y las entradas de agua de los doce meses anteriores:

  • Nivel 1, asociado a una situación de abundancia, en la que se puede poner el ATS a máxima capacidad y autorizar el máximo trasvase que se puede transportar.
  • En el nivel 2 se entiende que la situación no es tan buena, planteándose un trasvase menor.
  • El nivel 3 es cuando se encuentra por debajo de la denominada curva de excepcionalidad hidrológica, en cuyo caso se entiende que no se encuentran garantizados los abastecimientos de la cuenca receptora, planteándose un menor trasvase mensual, y remitiendo la toma de decisión al Consejo de Ministros, o desde 2013 al ministro competente.
  • El nivel 4 corresponde a cunado se encuentra por debajo del umbral de determinación de excedentes, en cuyo caso no se puede trasvasar.

De esta manera se estableció una dualidad: una declaración legal de excedentes que pueden ser trasvasados imprecisa y unas Reglas de Explotación que determinaban ─en un principio con carácter orientativo─ los volúmenes que se podían trasvasar. Esta concepción puede dar lugar a confundir en la práctica las Reglas de Explotación con la definición de excedentes, pues en el fondo determinan los trasvases que se han de realizar. Pero no se llama determinación de excedentes, sino programación de trasvases.

Las Reglas de Explotación están concebidas y calculadas sin tener en ningún momento en cuenta la situación del Tajo, por lo que nunca pueden ser llamadas determinación de excedentes, aunque su apariencia sea parecida.

Fracaso de las Reglas de Explotación en la búsqueda de una estabilidad de los trasvases y una minimización de las situaciones de excepcionalidad hidrológica

Desde un primer momento las Reglas de Explotación no han cumplido su objetivo de evitar las situaciones de excepcionalidad hidrológica y buscar una regularidad en los envíos. Analizando el periodo 1997-2013, antes de los cambios legales, se aprecia como hay un primer subperiodo de aportaciones abundantes, 1997-2004, en el que se batieron los récords de trasvases realizados, alcanzándose el máximo de 600 hm³/año en un año y superando los 500 hm³/año en otros cuatro. Sin embargo, en el periodo seco 2004-2010 la situación fue radicalmente distinta, con 21 decisiones de trasvase tomadas por el Consejo de Ministros al estar la cabecera del Tajo en situación de excepcionalidad hidrológica. Los abastecimientos del Segura estaban en peligro de no poder ser atendidos, por lo que se dictó el Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de medidas urgentes para la regulación de las transacciones de derechos al aprovechamiento de agua, prorrogado por prórrogas sucesivas hasta el 30 de noviembre de 2009. Con esta medida excepcional se incrementó el trasvase en 202 hm³ mediante cesiones de derechos de las zonas regables del Canal de la Aves y de Estremera, que pararon su explotación esos años para acometer actuaciones de renovación y modernización.

Esta crisis en la gestión dejó en evidencia tanto la forma de determinar los excedentes como la forma de determinar los trasvases (Reglas de Explotación), pero ni siquiera hubo reflexión oficial sobre el asunto. En este contexto de complacencia con una mala solución y gestión, también como reacción al intento de realizar una definición de excedentes desde la planificación del Tajo, en 2013 se introdujeron una serie de disposiciones legales concebidas para blindar el ATS. Lejos de considerar la disfuncionalidad de las Reglas de Explotación, se elevaron a rango de Ley, dejando de tener carácter orientativo. Son imperativas en las situaciones de niveles 1 y 2. No se corrige la situación, sino que se agrava. Consecuentemente, es previsible la recurrencia de periodos de excepcionalidad hidrológica y trasvase 0, como está ocurriendo en los últimos años.

Propuesta de metodología para caracterizar los excedentes
Concepto y contraste con la empleada en la definición legal de excedentes

La metodología que se propone para la caracterización de los excedentes es, conceptualmente, bastante sencilla. Basada en un balance de entradas y salidas en Entrepeñas y Buendía y observar los resultados, sin recurrir a complejos procedimientos. No se tiene en ningún momento en consideración el concepto de garantías de la IPH, pues contemplarlo iría en contra del concepto de prioridad de la cuenca cedente y de excedente.

Con su sencillez, quizá por eso, esta metodología es bastante potente, y permite formar una idea razonable de cómo sería la evolución del sistema en determinadas circunstancias.

Es fácilmente aplicable y reproducible con ayuda de una hoja de cálculo. En esta Tesis, salvo los valores mensuales de los balances que aumentaría considerablemente la cantidad páginas llenas de números de escasa significancia, se muestran de manera sistemática gráficos, tablas anuales y resúmenes estadísticos de cada escenario simulado. De manera que, con independencia de que en los comentarios o análisis se pueda incidir más en unos aspectos u otros, se representa una imagen adecuada del resultado que tendría la gestión del sistema en cada hipótesis.

Es un planteamiento habitual en los trabajos hidrológicos. Sin embargo, la metodología que sustenta la definición legal de excedentes es bastante diferente, consistente en:

  • reducir, a efectos del ATS, la cuenca del Tajo al tramo del río Tajo entre Bolarque y Aranjuez;
  • valorar las necesidades de desembalse que se requieren para atender las demandas en este tramo, manteniendo un caudal mínimo de 6 m³/s por el río Tajo en Aranjuez;
  • calcular, con la serie de aportaciones considerada, la capacidad de embalse que se necesita para regular estos desembalses, considerando la existencia de un mínimo de explotación en Entrepeñas y Buendía de 118 hm³;
  • comprobar que esta capacidad de embalse calculada es inferior a los 400 hm³ fijados, argumentando que la diferencia es un margen de seguridad para el Tajo.

Se aprecia por tanto que, en lo que se refiere a la caracterización de excedentes, hay una gran diferencia entre la metodología propuesta y la utilizada para la que está vigente. Sin embargo, sí que tiene cierto parecido con la empleada para la justificación de las Reglas de Explotación, si bien con un enfoque diferente, pues se parte como premisa que las necesidades del Tajo ya están cubiertas con el umbral mínimo de 400 hm³, centrándose únicamente en cómo se hacen los trasvases y cuál es su evolución con los años. Así, la metodología planteada para la caracterización de excedentes es también válida para el análisis y propuesta de mejora de las Reglas de Explotación. Cambiando eso sí el enfoque, olvidándose de la situación del Tajo ─que teóricamente tendría que estar resuelta con la definición legal de excedentes─ y centrándose únicamente en la evolución de trasvases y las situaciones de excepcionalidad hidrológica.

Aportaciones. Efecto 80. Serie larga, serie corta

Como variable de entrada, se tiene la suerte de disponer de una serie de aportaciones aforadas de más de cien años (1913‑2017), justo en el punto que interesa para el estudio. Es algo poco frecuente en hidrología, que evita tener que recurrir a las estimaciones de las aportaciones en régimen natural. Sobre la serie, está construida de una forma heterogénea, con los primeros años midiendo las entradas en Bolarque y luego en Entrepeñas y Buendía a partir de su construcción. Además, está pasada por el filtro de los trabajos realizados entre 1960 y 1964. Así, puede tener ciertas distorsiones, pero que a efectos de estas simulaciones se asumen. Lo que sí se ha hecho ha sido corregir la serie para los años anteriores a 1988, detrayendo el consumo neto estimado para la refrigeración de la Central Nuclear de Trillo (puesta en servicio en 1988). Las otras demandas aguas arriba de Entrepeñas y Buendía, de escasa cuantía, se considera que no han sufrido fuertes variaciones.

Lo que sí se aprecia, con gran trascendencia en la gestión del ATS, es que la serie no es estacionaria. En los trabajos de planificación del Tajo hay una gráfica muy clara, reproducida y actualizada en la Figura 43 (página 62), en la que se aprecia una ruptura de las aportaciones antes y después de 1980; casualmente, coincidiendo con la puesta en marcha del ATS. Es lo que se conoce como “Efecto 80”, sobre el que ya hay estudios. También coincide con la distinción entre serie larga y serie corta que se hace en la Instrucción de Planificación Hidrológica.

Adicionalmente, en esta Tesis se incluye un análisis estadístico de la serie de aportaciones, en el que todos los contrastes realizados coinciden en aceptar la hipótesis de que la serie de aportaciones desde 1980 es diferente a la de las aportaciones anteriores a 1980.

A efectos de los cálculos, tiene una gran importancia, pues al considerar los valores ante­riores a 1980 en las simulaciones se está simulando una situación diferen­te a la que es de esperar en las condiciones actuales. Es decir, puede dar a resultados e interpre­ta­cio­nes erróneas. Así, a efectos prácticos, sería suficiente con considerar la se­rie de apor­ta­ciones a partir de 1980, que además evitaría estos errores de interpre­tación.

A pesar de estas consideraciones, en esta Tesis se han realizado las simulaciones con la serie completa. A efectos del proceso de cálculo, con el apoyo de la informática, supone prácticamente el mismo esfuerzo. Y en los resultados se aprecia igualmente que, para una hipótesis uniforme para toda la serie, los resultados anteriores y posteriores a 1980 son radicalmente diferentes. En la presentación de los resultados se ha puesto énfasis en separar claramente los valores en los periodos, no dándose estadísticas o medias sobre toda la serie. Los análisis y comentarios se centran en el periodo 1980‑2017.

A su vez, en el resultado de las simulaciones en el periodo 1980‑2017 se pueden distinguir tres ciclos, con comportamientos ligeramente diferenciados. A diferencia de lo ocurrido con los contrastes entre las partes anterior y posterior a 1980, no hay evidencia estadística de que se traten de series diferentes. Pero sí tiene su influencia a la hora de analizar los resultados y plantear las hipótesis para los siguientes escenarios.

Un aspecto preocupante es que en el periodo 1980‑2017 se parece apreciar una tendencia descendente de las aportaciones. Es revelador que en seis años de este periodo se haya podido decir que se tuvo el mínimo histórico de aportaciones. No hay herramientas para predecir cómo va a ser la evolución futura, pero se insiste en que esta tendencia es por sí misma una alarma, que debiera llevar a extremar las cautelas en la gestión. Máxime en un escenario marcado por las consecuencias que se puedan derivar del cambio climático.

Lo que no se entra en este trabajo es en atribuir las causas a este descenso de aporta­cio­nes. Principalmente por falta de conocimiento. Puede que sean manifestaciones tempranas del cambio climático. O que se deban a fenómenos atmosféricos y de dinámica marina, como oscilaciones de la corriente de chorro o alteraciones de las corrientes en el Atlántico y el Mediterráneo. U otras posibles causas. No son más que meras conjeturas. Lo que sí que en este trabajo se apunta que parte de esta reducción se puede explicar por causas antrópicas, a través de la que se denomina “teoría del arado y del butano” (de la que no se tiene autor identificado; no es propia). Según esta teoría, la escorrentía se ha visto disminuida por el aumento de la profundidad del arado por la mecanización en los terrenos de secano ─con mayor retención del agua de lluvia─ y una mayor reforestación ─con mayor evapotranspira­ción─, derivada tanto de las actuaciones realizadas al respecto como de la menor retirada de leña de los bos­ques para la calefacción. A este respecto, la reducción de aportaciones ha sido mayor en el embalse de Buendía, en cuya cuenca vertiente hay mayor superficie de secano.

Incidencia de la evaporación

La evaporación de Entrepeñas y Buendía es importante. Depende de numerosos factores como la insolación, viento o temperatura, por lo que de un año para otro presenta oscilaciones, aunque no muy grandes. A efectos de la simulación, se adopta un valor medio de 1100 mm, con su distribución mensual, que es el mismo valor considerado en la justificación de excedentes oficial de 2013. Con este supuesto, la única variable que queda es la superficie de la lámina de agua, ligada al llenado de los embalses.

Como orden de magnitud, cuando los embalses de Entrepeñas y Buendía se mantienen por encima de los 2000 hm³, se estima que la evaporación sería superior a 109 hm³/año. Por el contrario, con los embalses por debajo de 400 hm³, la evaporación se estima inferior a 33 hm³/año. A una capacidad de 1500 hm³ le correspondería una evaporación del orden de los 88 hm³/año.

Teniendo en cuenta que, en términos medios, la aportación de entrada se reparte entre las necesidades del Tajo, la evaporación y lo que se trasvasa, y que lo que se suelte hacia el Tajo está limitado por los desembalses de referencia, se tiene que una mayor evaporación significa menos trasvase; y viceversa, reduciendo la evaporación se logra aumentar el volumen de agua trasvasada.

Las Reglas de Explotación vigentes tienen esto muy en cuenta, de manera que fuerzan que los embalses de cabecera del Tajo se encuentren en niveles bajos, para reducir la evaporación, lo que se traduce en un mayor trasvase medio. Con la contrapartida negativa de que, al bajar los niveles, se desprecia la capacidad de regulación de los embalses, facilitando que se entre con frecuencia en situación de excepcionalidad hidrológica, identificadas en la práctica como sequías.

Expresado en otros términos, para reducir la evaporación se renuncia a una parte importante de la capacidad de regulación de Entrepeñas y Buendía, favoreciendo la aparición recurrente de sequía. Con afecciones graves en la cuenca del Tajo, especialmente sobre los municipios ribereños de los embalses, y también en la cuenca del Segura, pues se incentiva la frecuencia y duración de periodos de escasez de recursos, con movilización de pozos de sequía y otros.

La seguridad del Tajo no está en un umbral mínimo de no trasvase, sino en una gestión racional de los embalses de cabecera

La base de la determinación legal de excedentes actual está en reducir y limitar lo que pueden aportar Entrepeñas y Buendía a satisfacer unos determinados usos consuntivos ubicados entre Bolarque y Aranjuez, manteniendo el caudal mínimo de 6 m³/s en el Tajo por Aranjuez. Una vez cuantificada esta demanda, se procede a calcular el umbral mínimo, como la capacidad de embalse que se necesitaría para regular las aportaciones y atender estas necesidades.

En apartados anteriores se ha tratado la improcedencia del primer considerando de este planteamiento. Sin embargo, si se corrigiera esto, ¿por qué no continuar definiendo los excedentes de la misma manera, elevando el umbral?

Lo primero a advertir es que este proceder sería válido solamente para considerar los usos consuntivos. Sin embargo, hay otros aspectos que afectan a la cuenca del Tajo que están relacionados con las reservas, caso del propio estado de los embalses o el aprovechamiento de los usos turísticos y recreativos, que no estarían protegidos por este umbral mínimo, salvo que fuera desproporcionadamente alto.

Teniendo en cuenta esta consideración, que llevaría a completar la definición de aguas excedentarias de alguna manera, podría seguir planteándose esta forma de calcular la reserva mínima necesaria para las demandas del Tajo que se consideren convenien­tes. A lo que luego se le añadirían más condiciones. Sería una especie de garantía de seguridad para la cuenca.

Se ha realizado el ejercicio de calcular esta reserva necesaria para varias demandas anuales constantes, representando los valores en una gráfica (Figura 102, simplificación de la Figura 15). En el eje x, los valores de desembalses anuales considerados; en el eje y, la reserva mínima necesaria para regular las aportaciones y poder atenderlos. Es una curva creciente, prácticamen­te horizontal en la parte izquierda ─desembalses bajos─ e incrementán­dose la pendiente al aumentar la demanda.

Figura 102. Relación entre las demandas y el volumen necesario para regularlas con las aportaciones aforadas en Entrepeñas y Buendía
Figura 102. Relación entre las demandas y el volumen necesario para regularlas con las aportaciones aforadas en Entrepeñas y Buendía

Esto significa que, en la zona de valores bajos ─por ejemplo en la situación que se consideró en la determinación de excedentes de 1997─ se podían tomar ciertas alegrías, seguridades en el argot de la justificación, consistentes en mayorar demandas y minorar aportaciones, de manera que la reserva mínima necesaria no crecía dema­siado.

Sin embargo, estas seguridades se sobrepasaron en la práctica, de manera que para la justificación de excedentes de 2013 los valores que se tenían de demandas y aportaciones eran más críticos que los considerados en 1997. Si se hubiera seguido el mismo criterio de 1997, de incrementar las demandas y minorar las aportaciones, el umbral resultante hubiera sido superior a los 400 hm³. Pero lo que es más inseguro es que es con una mayor pendiente, por lo que una desviación de la realidad echa al traste la base de esta forma de fijar los excedentes. De hecho, ya ha ocurrido entre octubre de 2017 y marzo de 2018, cuando las aportaciones fueron inferiores a las contempladas llegaron con el sistema en niveles bajos ─consecuencia de las Reglas de Explotación─ y se bajó por debajo de la curva que supuestamente garantizaría los usos consuntivos del Tajo (véase la Figura 150, en la página 294).

Si en lugar de usar los desembalses de referencia, se toman en consideración las necesidades contempladas en el borrador del Plan del Tajo 2011, con desembalses adicionales para atender los caudales ecológicos que figuran en el Esquema de Temas Importantes aprobado en 2010 y otras demandas, la reserva necesaria para regularlas se dispararía, posiblemente a valores por encima de los 900-1000 hm³. Pero se insiste, con gran inestabilidad, pues peores condiciones de aportaciones o de desembalses a realizar darían fallo.

Es decir, la seguridad para el Tajo no está en el umbral mínimo que se fije, aunque éste sea alto, sino en una gestión razonable de los embalses. Evitando que se vacíen rápida­men­te, contando con reservas adecuadas al inicio de los periodos secos.

Aplicación de la metodología planteada al análisis de las Reglas de Explotación. Acción mitigadora
Adaptación de la metodología y análisis de las reglas

Si bien esta metodología está concebida para la caracterización de los excedentes, también permite analizar cuál es la situación previsible con la actual gestión, marcada por la declaración de excedentaria a las reservas en Entrepeñas y Buendía por encima de 400 hm³, una programación de envíos realizada por las Reglas de Explotación definidas en el artículo primero del RD 773/2014 y una limitación de los desembalses al Tajo fijada en los desembalses de referencia definidos en el artículo 4 del mismo RD 773/2014. El resultado es dramático, con gran parte del tiempo en situación de excepcionalidad hidrológica (30% del tiempo en nivel 3, 10% en nivel 4) que sería peor si se contemplaran también la posibilidad de toma de hasta 60 hm³/año para comple­men­tar el abastecimiento de Madrid, que figura en el propio RD 773/2014 (34% del tiempo en nivel 3, 19% en nivel 4). A su vez, los volúmenes a trasvasar presentan una alta variabilidad, convirtiéndose en una especie de lotería hidrológica. Es decir, un escenario caótico, que encaja perfectamente con la situación que se está producien­do desde la aprobación del cambio legislativo de 2013. Con el agravante que esta mala situación de la cabecera del Tajo, inducida por las Reglas de Explotación, es utilizada como argumentación para declarar situaciones de sequía en la cuenca del Segura, con sus consecuencias económicas, sociales y ambientales.

Lo primero que destaca de las actuales Reglas de Explotación, es que pretenden trasvasar 456 hm³/año (38 hm³/mes) en situación de normalidad, identificada con el nivel 2. Solamente sumando a esta cantidad los desembalses de referencia del Tajo, 365 hm³/año, da 830 hm³/año, cifra que es sensiblemente superior a las aportaciones medias registradas desde 1980 (737 hm³/año de media registrado en el periodo 1980-2017). Y además hay que tener en cuenta la evaporación, dependiente del llenado de los embalses. Como orden de magnitud, la evaporación media del periodo 1980-2017 estimada en la simulación con las actuales Reglas de Explotación es de 54 hm³/año, cifra baja pero acorde al escaso 31% de nivel medio de llenado de los embalses.

Otro hándicap que tienen las Reglas de Explotación es que dan muchas facilidades para entrar en nivel 1 y poder trasvasar el máximo. Pero estas alegrías en los meses en que se alcanza el nivel 1 se transforman en llantos en otros meses al entrar en nivel 3 e incluso 4. Pues al entrar fácilmente en nivel 1, tanto por tener un umbral bajo de acceso como por la posibilidad de entrar cuando las aportaciones acumuladas de los 12 meses anteriores superen una determinada cantidad, se impide la correcta recuperación de niveles en los periodos húmedos, resintiéndose en los periodos secos.

Necesidad de cambiar las Reglas de Explotación

Puesto que las Reglas de Explotación no cumplen sus funciones, ni equilibran el ritmo de realización de trasvases ni evitan las situaciones de excepcionalidad hidrológica, es aconsejable plantear su modificación. Incluso así está contemplado en la legislación (en la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015), que faculta para cambiar los parámetros de las Reglas de Explotación ─mediante Real Decreto─ con “el único objetivo de dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales”

A diferencia de una nueva definición de excedentes, no se requiere ni esperar a un nuevo ciclo de planificación, ni cambiar leyes. Se trata de un mecanismo ya previsto, de implantación más ágil. En este documento, aplicando la metodología propuesta con las condiciones restrictivas que figuran en la legislación, se analiza tanto la situación existente como se justifica y evalúa el cambio. Con un procedimiento fácilmente reproducible con ayuda de una hoja de cálculo.

Aun siendo insuficiente para la cuenca del Tajo, pues no corrige la defectuosa definición legal de excedentes, dejaría un escenario mejor, con mayores existencias medias en Entrepeñas y Buendía y eliminando ─o reduciendo a la mínima expresión─ las situaciones de excepcionalidad hidrológica. Respecto a los usos de aguas trasvasa­das, el trasvase medio sería algo menor por elevarse la evaporación, pero de una gran regularidad. Lo que facilitaría la programación de cultivos y minimizaría los daños que causan en la cuenca del Segura las reiteradas declaraciones de sequía por causa de las bajas reservas en la cabecera del Tajo.

Propuesta de mejora de las Reglas de Explotación, para que cumplan su objetivo de evitar situaciones de excepcionalidad hidrológica y conseguir una regularidad en los trasvases

Un aspecto importante es que el valor aprobado de trasvase en nivel 2 (38 hm³/mes), difiere del valor planteado en la justificación de estas reglas (30 hm³/mes). La causa de esta diferencia está en las presiones realizadas por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo‑Segura (SCRATS) durante la tramitación del RD 773/2014. Una decisión sin soporte ni criterio técnico, tomada únicamente para contentar sobre el papel a un elemento de presión a costa de empeorar la situación. Porque esta pretensión de incrementar los trasvases en 96 hm³/año tiene una influencia negativa en la gestión del sistema. Lejos de incrementar el volumen medio trasvasado, lo que se consigue es incrementar la desregularización. En años de aportaciones abundantes se trasvasa más a costa de agravar la situación de penuria en los secos. Así, la simulación con las Reglas de Explotación reduciendo el trasvase en nivel 2 a 30 hm³/mes arroja mejores resultados, si bien se encuentran lejos de ser satisfactorios.

Otro defecto que tienen es que se puede entrar en el nivel 1 de manera fácil, por una doble vía: cuando las existencias en Entrepeñas y Buendía superan los 1300 hm³ o cuando las aportaciones de los doce meses anteriores superen los 1200 hm³. Es importante el efecto que tiene aquí la conjunción o, con funciones de operador lógico, pues basta que se dé una de las condiciones para que se esté en nivel 1 y se ponga el ATS a toda máquina. De manera que cuando se presentan aportaciones importantes, aunque los embalses no se hayan recuperado, se declara el nivel 1; por lo que se incrementa el ritmo de trasvases y se impide una correcta recuperación de niveles. Por tanto, la lógica recomienda la eliminación de la posibilidad de que se entre en nivel 1 sólo porque las aportaciones de los doce meses anteriores superen un umbral, además de elevar el umbral de existencias.

También hay que tener en cuenta es la vulnerabilidad del sistema ante unas eventuales mayores necesidades del Tajo, por encima de los 365 hm³/año de los desembalses de referencia. La propia legislación contempla dos opciones para que se pueda superar el umbral: hasta 60 hm³/año para atender la toma del Canal de Isabel II en Colmenar de Oreja y unas posibles necesidades puntuales del Tajo para poder cumplir los objetivos ambientales, con una justificación expresa del motivo. Un volumen ajustado de trasvase en nivel 2 da lugar a que, si se consideran estas posibles demandas adicionales del Tajo, el sistema entre en situación de excepcionalidad hidrológica con cierta frecuencia. Por tanto, es aconsejable reducir este trasvase en nivel 2 para poder asumir estas eventuales demandas. Si no se producen, lo que ocurriría es que al trasvasarse menos en nivel 2, los niveles en Entrepeñas y Buendía aumentaría, entrándose antes en nivel 1, con mayores trasvases; es decir, el volumen medio de trasvase casi se mantendría ─habría un ligero incremento de la evaporación─, también con un pequeño incremento de la desregulación interanual de los trasvases.

También se propone simplificar la curva de excepcionalidad hidrológica, haciendo que sea constante todo el año, igual al máximo de la actual. Es un mero criterio de simplicidad. Las variaciones de la curva de excepcionalidad hidrológica son pequeñas comparadas con la capacidad de embalse, lo que hace en cierta manera ridícula esta variación. Apenas tiene reflejo en los resultados, pero hace el sistema más sencillo, sobre todo para interpretar.

Un aspecto que se ha observado a partir de las simulaciones es que en el periodo 1980‑2017 se presentan tres ciclos, que tienen sus pequeñas diferencias o matices. El segundo periodo, el central, da un comportamiento ligeramente mejor que los otros dos. En el caso del primer ciclo, apenas se nota la diferencia, pues el volumen con el que se inicia en 1980 es relativamente alto. Sin embargo, para el tercer periodo, las reservas iniciales son bajas, reflejando las simulaciones problemas para recuperarse adecuadamente. Para solucionarlo, se plantea una opción más conservadora de trasvases en nivel 2, corrigiéndose este problema. Sin embargo, con esta solución, en el segundo ciclo aparecerían vertidos puntuales al Tajo, por alcanzarse el máximo operacional en Entrepeñas y Buendía, que suponen un pequeño descenso adicional en el trasvase medio esperable.

Con la aplicación de las Reglas de Explotación propuestas se conseguirían cumplir los objetivos de las Reglas de Explotación

En la Figura 103 se representa la comparación de tres indicadores del resultado de la simulación entre las Reglas de Explotación del RD 773/2014 y la propuesta de nuevas reglas.

Figura 103. Comparación de tres indicadores entre las Reglas de Explotación del RD 773/2014 y las propuestas: tiem­po en situación de normalidad (niveles 1 y 2), porcentaje del trasvase medio sobre el nominal (600 hm³/año) y años en los que se mantiene el mismo trasvase. Desembalses de referencia considerados: 365 hm³/año
Figura 103. Comparación de tres indicadores entre las Reglas de Explotación del RD 773/2014 y las propuestas: tiem­po en situación de normalidad (niveles 1 y 2), porcentaje del trasvase medio sobre el nominal (600 hm³/año) y años en los que se mantiene el mismo trasvase. Desembalses de referencia considerados: 365 hm³/año

Los indicadores considerados que reflejan la función de las Reglas de Explotación (programar los trasvases de modo que se eviten situaciones de excepcionalidad hidrológica y se mantenga una uniformidad en los trasvases) son:

  • Años con mismo trasvase: se ha calculado la moda para cada serie de trasvases anuales y se ha contado el número de años que se da. En ambos casos la moda coincide con el trasvase de un año en nivel 2. En las Reglas de Explotación del RD 773/2014 este indicador es sensiblemente menor. Con un añadido que no queda reflejado en el indicador: el 54% de los años el trasvase anual es menor que el previsto en nivel 2 para las Reglas de Explotación actuales (RD 773/2014), mientras que en la propuesta de nuevas reglas todos los años se tendría un trasvase igual o superior al definido para nivel 2.
  • Porcentaje de tiempo en normalidad: esto es, en los niveles 1 y 2 de la regla, con las reservas por encima de la curva de excepcionalidad hidrológica. En la situación actual, solamente el 60% de los meses se estaría en esta situación de normalidad, frente a la totalidad del tiempo que se estaría en normalidad con la propuesta de nuevas reglas.
  • Porcentaje de trasvase medio sobre el nominal (600 hm³/año): en este caso es algo mayor en el caso actual que con la propuesta de nuevas reglas. Una diferencia causada por una mayor evaporación (al ser los niveles de llenado superiores), la aparición de vertidos eventuales con las nuevas reglas, y a la diferencia del volumen de embalse al final de la simulación.

Con la definición de estos indicadores, permite apreciar gráficamente la diferencia. Cuanto más grande sea el triángulo dibujado en la gráfica mejor situación da, siendo cada vértice un indicador. Se ve claramente que la propuesta de nuevas Reglas de Explotación plantea un escenario mejor, con mayor uniformidad de los trasvases y evitando las situaciones de excepcionalidad hidrológica. Se evitarían situaciones de sequía forzada por la gestión con un trasvase mínimo de 240 hm³/año. Por el contrario, el trasvase medio sería algo inferior.

Se insiste en que esta propuesta de Reglas de Explotación se ha realizado respetando los principios de las Reglas de Explotación. Esto es, sin tener en cuenta los condicionantes y necesidades del Tajo más allá de lo establecido en los desembalses de referencia y la definición legal de excedentes. Por tanto, no han de confundirse con una definición de excedentes; sólo son una mejora de las Reglas de Explotación actuales. Sin embargo, los niveles de llenado que se tendrían en Entrepeñas y Buendía pueden considerarse aceptables para el cumplimiento de los objetivos ambientales en los embalses y facilitar el desarrollo económico de los municipios ribereños por medio de la explotación turística y recreativa del agua.

Aplicación de la metodología planteada a la caracterización de excedentes. Acción correctora
Resultado

Como se ha comentado antes, el lugar adecuado para realizarlo es el Plan de cuenca del Tajo. Para hacerlo en este trabajo falta la determinación de las necesidades de desembalse de Entrepeñas y Buendía para atender los usos del Tajo. Para solventarlo, se realiza una estimación de estos desembalses, a partir de los resultados que se expusieron en el borrador del Plan del Tajo de 2011.

Se consideran dos escenarios, sin o con implantación del régimen de caudales ecológicos. Aunque en puridad, el único que determina el carácter excedentario de las aguas es el que considera el régimen de caudales ecológicos.

Las necesidades de desembalse consideradas son mayores que los desembalses de referencia establecidos por Ley, incluso en el escenario sin el régimen de caudales ecológicos implantado. Consecuentemente, la cuantía de excedente resultante es inferior que el volumen que se trasvasaría aplicando las Reglas de Explotación.

A diferencia de lo ocurrido con la optimización de las Reglas de Explotación, para la determinación de excedentes el foco se sitúa en la cuenca del Tajo. Con los desembalses considerados se tienen en cuenta las necesidades consuntivas y el mantenimiento de caudales ecológicos, mientras que hay que fijarse con detalle en la evolución de las reservas en Entrepeñas y Buendía para velar por el mantenimiento de condiciones que favorezcan el buen potencial de los embalses además de favorecer el desarrollo de sus municipios ribereños con condiciones adecuadas para el desarrollo de los usos turísticos y recreativos.

Se ha realizado también otra simulación consistente en definir el excedente en nivel 2 en función de las aportaciones de los doce meses anteriores. Esta propuesta de reparto tiene un significado peculiar, de reparto de las aportaciones. El resultado no se considera que aporte mucho, pues los trasvases serían más irregulares. Pero se mantiene en la exposición de resultados como ejemplo de las posibilidades de la metodología para evaluar vías diferentes.

La cuantía de los excedentes reales es baja; sensiblemente inferior a los volúmenes que se trasvasan

El borrador del plan hidrológico del Tajo de 2011 (BPHT2011) estimaba en 91 hm³/año de media lo que se podría trasvasar por el Acueducto Tajo‑Se­gu­ra (ATS) con la implantación del régimen de caudales ecológicos en el río Tajo anticipada en el Esquema de Temas importantes del Tajo de noviembre de 2010. Una estimación de excedentes realizada desde la planificación del Tajo, conforme a lo estipulado en la disposición adicional novena de la Ley 52/1980. En esas circunstancias, en este trabajo se reduce el excedente a 64 hm³/año, pues respecto a lo planteado en el BPHT2011 se considera la necesidad de mantener unas reservas medias en Entrepeñas y Buendía altas, minimizando los episodios que bajen del 40%. Esta elevación de los niveles medios lleva asociada un incremento de la evaporación y la posibilidad de aparición de vertidos puntuales por los aliviaderos de Entrepeñas y Buendía en determinados momentos, como es habitual en la gestión de cualquier embalse.

Estos valores se encuentran en el orden de magnitud de lo que hace veinticinco años, en el borrador del Plan Hidrológico Nacional de 1993, se estimaba que se podría sacar de la cabecera del Tajo: 50 hm³/año. Si bien se planteaba una compleja red de trasvases desde diferentes cuencas hacia la cabecera del Tajo y poder continuar desde ahí el viaje por el ATS. Es decir, se reconocía la insuficiencia de la cabecera del Tajo para cubrir las expectativas generadas por el ATS, pero se planteaban otras alternativas, en forma de trasvases desde otras cuencas. Pero este borrador de Plan Hidrológico Nacional no prosperó, Fue retirado al considerarse en su momento que no se tenían los apoyos suficientes tras su paso por el Consejo Nacional del Agua, aunque en el mismo fuera aprobado.

Por contra, aunque en este trabajo también se concluye que los excedentes son reducidos, similares a los que se estimaron hace 25 años, no se plantea una alternativa. Puede resultar chocante para el lector que se asevere con tanta rotundidad una reducción drástica de la disponibilidad de agua para trasvasar, sin que el autor se moleste en plantear alternativas. Pero hay que tener en consideración que el objeto de estudio de este trabajo es la caracterización de los excedentes del Tajo, como aplicación de la protección que la legislación da a la cuenca del Tajo.

No se ha de confundir este enfoque con que se considere carente de interés la situación en la que quedaría el ATS. Todo lo contrario, se valora que es un problema importante, que acapara una parte importante de la atención de la política hídrica de las últimas décadas. Pero se entiende que debe ser afrontado con honestidad en los ámbitos competentes. Esta Tesis se limita a aportar una propuesta metodológica para la evaluación de los excedentes del Tajo, con su valoración, con una estimación de demandas del Tajo basada en su planificación. Una valoración que sirve como punto de partida para conocer la situación real de lo que se puede sacar de la cabecera del Tajo con mínimas afecciones a la cuenca cedente.

Asimetría de Entrepeñas y Buendía. Importancia para establecer una estrategia de aprovechamiento turístico y recreativo

A lo largo de este trabajo, al igual que en general en todo lo relacionado con el ATS, suele referirse a Entrepeñas y Buendía como un macroembalse único. Simplificación adecuada que ayuda a los cálculos y la interpretación. Por ejemplo, para las simulaciones, se considera que el volumen almacenado en Entrepeñas y Buendía en un mes determinado es X, sin entrar en detalles de cómo se reparte entre cada uno de los embalses. Puede decirse que es un detalle que no afecta a la finalidad principal, y entrar en su consideración obligaría a una mayor complejidad, con la necesidad de realizar suposiciones con un procedimiento para determinar de qué embalses se saca, y cuando se usa el túnel de trasvase entre los dos embalses.

En definitiva, a efectos de las simulaciones, no se llega al asunto del reparto del agua en los embalses. Sin embargo, para el tema operacional sí conviene hacer una serie de consideraciones sobre las diferencias entre los dos embalses.

Entrepeñas, sobre el río Tajo, tiene la mitad de capacidad que el embalse de Buendía, sobre el río Guadiela. Mientras que las aportaciones medias del río Tajo son mayores que las del Guadiela. Esto fue tenido en cuenta en la concepción de los embalses, de forma se unieron por un túnel de enlace, de gran capacidad, que permite llevar agua desde el embalse de Entrepeñas al de Buendía. La cota de la solera del arranque del túnel se encuentra próxima a la coronación de Entrepeñas. Así, sólo puede funcionar el túnel cuando las existencias de Entrepeñas se aproximan al 70% de su capacidad máxima.

Estas características pueden ser aprovechadas en la gestión. Además, hay que tener en cuenta un aspecto trivial en los embalses, derivada de la «forma en V» de los valles: en un metro de altura en la parte superior del embalse se puede almacenar mucha más agua que en un metro de altura de la parte inferior. Así, Entrepeñas al 70% de capacidad ofrece un aspecto presentable y atractivo para las actividades turísticas. En la Figura 58 (página 77) se muestra una comparación de dos ortofotografías de Entrepeñas tomadas en distintos momentos. En la de la izquierda, con el embalse precisamente en el entorno del 70%, se aprecia cómo la lámina de agua se aproxima a la máxima a pesar de que queda todavía un 30% de capacidad del embalse. En cambio, en la de la derecha, con el embalse al 20% de capacidad, el aspecto es desolador, poco o nada atractivo desde el punto de vista turístico.

Como propuesta, aprovechando todos estos condicionantes, podría gestionarse el sistema de embalses manteniendo en lo posible el embalse de Entrepeñas por encima de la cota del umbral del túnel de conexión en su arranque. Por medio del túnel puede utilizarse Buendía para regular. De esta manera, se conseguiría mantener y estabilizar el atractivo turístico del embalse de Entrepeñas, con su repercusión favorable en la economía y desarrollo de los municipios ribereños.

Contexto histórico de la concepción y materialización del ATS

Conocer la historia de la gestación del ATS ayuda a entender los problemas actuales. Es esencial a la hora de extrapolar la experiencia del ATS a otros trasvases.

Como comentario general es de destacar que las causas del mal funcionamiento del ATS en la actualidad ya estaban apuntadas en las reacciones que tuvo su concepción en 1932. Problemas que se desviaron de la cabecera del Tajo cuando se concibió el ATS, pero que no están resueltos. Las características d la cuenca del Tajo, especialmente de su parte alta (SICAT), lleva a que el estrés hídrico de esta parte alta de la cuenca se esté incrementando, volviendo la vista cada vez con más frecuencia a los recursos de la cabecera del Tajo.

Por otra parte, el análisis histórico muestra los cambios de concepción y finalidad que han tenido tanto el ATS como los embalses de Entrepeñas y Buendía.

Posibilidad de extrapolación de los resultados a otros casos de grandes trasvases

La opción de poder llevar agua desde donde sobra ─o se considera que sobra─ a donde falta se encuentra bastante extendida a nivel mundial. El profesor Enrique San Martín, en su Tesis Doctoral (San Martín González, 2011), realiza un análisis sobre la rentabilidad de las principales transferencias en el mundo, con especial énfasis en el suroeste americano. En sus conclusiones indica: «Desde el punto de vista económico, cuando la finalidad del trasvase ha sido hidroeléctrica (…) o para abastecimiento urbano (…) la problemática económica no ha sido especialmente complicada ni ha estado sujeta a controversia, puesto que los usuarios han podido cumplir sus obligaciones económicas para pagar el coste de las infraestructuras. Pero cuando el uso principal que se le ha dado a un trasvase ha sido el de proporcionar recursos a la agricultura de regadío, las disputas económicas han estado a la orden del día (…)».

A pesar de los problemas y controversias que generalmente acompañan a este tipo de infraestructuras, siguen planteándose las grandes transferencias de agua como solu­ción, justificadas en muchos casos por dos grandes amenazas para la humanidad: los efectos del cambio climático y la preocupación por la capacidad de producción de alimentos para una población creciente.

En el artículo Global Water Transfer Megaprojects: A Potential Solution for the Water-Food-Energy Nexus? (Oleksandra, et al., 2018)  se dan datos de lo que llaman WTMP[7] en el mundo con 34 sistemas en funcionamiento ─en España está el ATS─ y 76 planificados o en construcción (vid Figura 2, ut supra pág. 5).

Cada transferencia realizada, en construcción o planteada tiene sus peculiaridades. Para entenderlas bien hay que realizar un análisis específico, considerando también que las diferentes visiones y valoraciones se encuentran condicionadas por el contexto socioeconómico y político de cada momento, no siendo extraño que estas circunstan­cias varíen con el tiempo.

Para estos análisis es necesario estudiar en profundidad los efectos económicos, sociales ambientales, políticos y culturales. A su vez, hay que tener en cuenta que, en un mundo globalizado, aun en el supuesto de que un proyecto de gran trasvase pudiera ser rentable económicamente para la producción de alimentos por medio del riego, ello no quiere decir que proceda su realización si se tiene en cuenta el concepto de agua verde o virtual. Habría que analizar si a un país le tiene más cuenta dedicar la inversión en un trasvase agrícola o, por el contrario, invertir en sectores industriales y/o de servicios más rentables e importar alimentos procedentes de países menos desarrollados; lo que favorecería, por otra parte, a estos terceros países.

Complementando a estas consideraciones, puede ser útil tener en cuenta, junto a la pro­pia experiencia del ATS, los razonamientos y conclusiones de este trabajo en lo re­fe­ren­te a la valoración de las afecciones a la cuenca cedente, la diferencia entre las ex­pec­ta­tivas generadas y el resultado obtenido y la agria polémica que acompaña su gestión.

Bibliografía del apartado

Ministerio de Medio Ambiente, 2000. Libro Blanco del Agua en España (2000). Madrid: Ministerio de Medio Ambiente.

Oleksandra, S. y otros, 2018. Global Water Transfer Megaprojects: A Potential Solution for the Water-Food-Energy Nexus?. Frontiers in Environmental Science, 6(6), pp. Artículo 150, págs 1 a 11.
Disponible en: www.frontiersin.org/article/10.3389/fenvs.2018.00150

San Martín González, E., 2011. Un análisis económico de los trasvases de agua intercuencas: el Trasvase Tajo-Segura (Tesis Doctoral). 1ª ed. Madrid: Universidad Nacional de Educación a Distancia (España). Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Departamento de Economía Aplicada e Historia Económica.
Disponible en: e-spacio.uned.es/fez/eserv/tesisuned:CiencEcoEmp-Esanmartin/Documento.pdf

Terrero Guerra, Á., 2016. Análisis de los recursos hídricos disponibles en la planificación hidrológica española. El efecto 80. Alcalá de Henares(Madrid): Universidad de Alcalá, Universidad Rey Juan Calos.
Disponible en: www3.uah.es/master_universitario_hidrologia/archivos/Proyectos_2016.pdf#page=332

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NOTAS:

[1] Por ejemplo 25 razones para reconsiderar el trasvase Tajo-Segura (Ecologistas en Acción, 2003), El trasvase Tajo-Segura. Lecciones del pasado (WWF/ADENA, 2003) o La determinación de excedentes trasvasables. El caso del trasvase Tajo-Segura (Gallego Bernard, 2008).

[2] Posteriormente, estos 50 hm³/año se reservaron para la cuenca del Guadiana; 20 hm³/año para auxiliar de las tablas de Daimiel y 30 hm³/año para el abastecimiento de la Llanura Manchega (que no ha entrado en servicio).

[3] Sistema integrado de la Cuenca Alta del Tajo, cuenca vertiente al embalse de Azután ─próximo a Talavera de la Reina─.

[4] (EFE, 2018). «Del Amor afirmó que el «punto débil» del Trasvase Tajo-Segura es el caudal ecológico, que «sí nos hace daño» y que, según ha detallado, en el tramo por el Azután está «cuatro veces por encima» del mínimo establecido». La sensación que queda de esta frase es que en el Tajo se está desembalsando cuatro veces lo que necesita, reduciendo reservas para trasvasar. La realidad es que fuera de la temporada de riego, no hay problemas para mantener el caudal mínimo por Talavera de la Reina (punto de control; cerca de Azután), pues no hay extracciones desde el río Tajo y por los afluentes ─principalmente por el Jarama─ se incorpora un caudal que es varias veces (del orden de 4) el que se fija como mínimo por Aranjuez. Si además ha habido lluvias en los días anteriores, los propios hidrogramas de sus escorrentías causan un incremento adicional de caudal. Por ejemplo, en marzo de 2018, con lluvias abundantes, el caudal por Talavera de la Reina llegó a ser más de 270 veces el mínimo fijado. Así, que el Tajo a su paso por Talavera de la Reina lleve 4 veces el caudal mínimo fijado (puede ser un número mayor) no significa que se estén realizando desembalses adicionales para «desangrar la cabecera», como afirma el consejero.

[5] En el caso del plan del Tajo de 2014 sin valor práctico, pues cuando se publicó ya estaban vigentes los cambios de la legislación realizados en diciembre de 2013, con rango de Ley, superior al Real Decreto por el que se aprueba el plan de cuenca.

[6] Varios preceptos tuvieron declaración de inconstitucionalidad y nulidad, diferida por el plazo de un año, en la redacción dada por la Ley 21/2013, según establece el Fundamento Jurídico 5, por Sentencia TC 13/2015, de 5 de febrero. En la Ley 21/2015, se reintrodujeron literalmente estos preceptos.

[7] El artículo considera como mega trasvases o WTMP (Wáter Transfer Mega Project) a los trasvases que cuestan más de mil millones de dólares (1000 M$), cubren al menos 190 km o mueven más de 230 hm³/año.

Autor:

Antonio de Lucas Sepúlveda

Doctor por la Universidad de Alcalá e Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (UPM).
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